2024年10月29日星期二

淺談經濟學、貧窮及平等

       文憑試放榜後,絶大多數「狀元」選讀醫科,但亦有「狀元」對經濟學感興趣,並表明有意探討社會公平,及如何幫助弱勢社羣。筆者教經濟學,對於「狀元」有興趣唸經濟,當然高興,尤其覺得公平、扶貧等議題,確需多些人關注。

     「狀元」最終有沒有選讀經濟學,將來會否真的探索公平、扶貧之道呢?這都不是本文所關注,本文希望討論的,是經濟學與公平、貧窮到底有甚麼關係。

        但這不是很明顯嗎?中文之「經濟」,原意是「經世濟民」,西方之經濟學傳統,原是「哲學、政治及經濟學」科中之一環,該科意在培訓治國之才,當然會涉及公平及扶貧了。

        真的很明顯嗎?看來又不是,其實,不少唸過經濟學的朋友認為,經濟學與公平及貧窮之關係不大。說一個小故事,筆者一位舊同事(已離職),任教時每天都很生氣,有天他氣沖沖走到筆者房間,說學生常常問有關平等的問題,他認為學生不該問這些,因為經濟學不談平等。筆者聽後苦笑,因筆者每年都有講及平等之概念。

當然,經濟學確實可不談平等,視乎課程設計如何。過往中學生要考的會考(HKCEE)及高級程度考試(HKALE),現在回想,經濟學課程好像不包括收入平等一類之議題,至少沒教堅尼系數(Gini coefficient)。但現時文憑試(HKDSE)則包括,筆者上課時一說堅尼,學生好像早就懂了。

所以,懂經濟的大眾,往往分為兩批,一批讀會考高考課程,傾向把經濟學與平等分開,一批考文憑試,覺得平等是經濟學的一部份。其實,考國際試的中學生,多數有讀平等,與文憑試學生類近。

大學呢?情況更不妙,經濟學必修課程中,通常不談平等,公共經濟學雖有談,但非必修課,外國大學通常有開這課,但香港之大學着重財金教育多一點,通常不開這課。

縱合言,香港人對經濟學,有較特殊之理解及期望,覺得它與平等無關,談經濟,就不談平等,雖然新一代學子或不如是看,但他們人數尚少,見解未成主流。

到底經濟學如何處理公平、平等及貧窮等議題呢?學了經濟學,就懂得滅貧嗎?當然沒那麼簡單。

多年前,孟加拉經濟學家尤努斯(Muhammad Yunus)創立了小額貸款銀行,幫助了不少窮人,因而獲得諾貝爾奬,是和平奬,不是經濟學奬。一位經濟學家可以因為本身能耐,於扶貧上建立功業,但不是唸了經濟學就可以。另一方面,近年兩位麻省理工(MIT)經濟學者(Abhijit V. Banerjee及Esther Duflo),以創新手法探討扶貧之道,他們參考了醫學上尋找更佳治療方案之法,把扶貧對象隨機分組,以測試用不同方法幫助他們之果效,結果寫成貧窮經濟學(poor economics)一暢銷書,造成一定影響。後來又獲頒諾奬,是經濟學奬,肯定其非凡成就。

上述兩例,顯示經濟學與扶貧有些關係,後者更提供了探索方法。可是,它們都太新,主流經濟學課程,無論在中學、大學,甚至研究院內,都鮮有涉及,一般經濟學家也少做這些研究。然則一般經濟學之研究是否對促進平等、減少貧困,不太關心,亦沒甚幫助呢?這亦不確,經濟學多善於分析數據,發明了多種計量方法,這些方法,可用來分析經濟增長,也可以分析收入分配或貧窮因由。只是,這些方法非專為分配或貧窮而設。

分配及貧窮,可以是經濟學之研究課題,這無庸置疑,但要說它們是經濟學之一部份,則應有專門處理它們之理論或方法。這有嗎?有的,兩者都有。理論較抽象,故本文只打算談一個大眾都有興趣的題目——如何測量收入分配及貧窮,及經濟學於此之貢獻。

工欲善其事,必先利其器,倘平等及貧窮無法量度,談如何增減它們,只是緣木求魚。經濟學有一分支,專研這些測量問題,大眾熟識的「堅尼系數」與「相對貧窮」,都屬這類測量指標。品評其優劣,看看它們能否反映實況,及對政策制定有否幫助,都屬於這分支的範圍。下文將以這兩個指標為例,簡介一下這分支說了甚麼。

眾所周知,測量收入不平等之程度,要用堅尼系數。其實,堅尼只是常用,不代表它認受性高,它確比數學上之方差(variance)優勝,但堅尼有一些奇怪特性,或帶來不理想之測量效果。

今以簡例說明,假設兩個富豪對賭,後者之入息排名只輸前者一級,他賭輸了,要給前者一千元,但不影響排名,賭局令收入更不平等,堅尼上升(情境1)。今設對賭的是兩個窮人,他們之貧窮排序同樣只差一級,較窮一方同樣輸一千,不影響排名,不平等增加,堅尼上升(情境2)。問題是,倒底在情境1還是情境2,堅尼之上升幅度較高?

直覺上,窮人輸一千是大事,富人是小事,堅尼在情況2之升幅應較高,非也,答案是升幅相同,原因與堅尼之算法有關——堅尼只重視受影響人士之收入排名差距,不重視收入相差多少,只要是排名差距不變(上例皆差一級),無論多貧多富,效果相同,這是它不理想之處(註2)。只是,堅尼之算法複雜,大眾對此不甚了了,不容易發現它的缺失,仍然樂於使用它,專研不平等指標之經濟學家對此則很清楚。

淺談堅尼後,再看相對貧窮。香港自2012年起採用該指標,至2020年而終,七、八年來爭議不斷,惜大眾對它之批評或認知,往往不準確。

相對貧窮以收入中位數(median income)之一半劃線,低於此線為貧窮。算法簡單,反令大眾勇於自行剖析其利弊,致誤解山積。堅尼算法複雜,大眾難以入手,對它之批評反而少。

最簡單又基本之誤解是,當社會更富裕,收入中位數上升了,但貧窮線亦上升了,原本之貧者收入雖上升,但總會低於新的貧窮線,令滅貧在邏輯上不可能。今以簡例說明,設社會只有三組人(人數均等),收入分別是一百、五百及一千,那收入中位數即五百,貧窮線是二百五十,有一組人墮入窮網,三分一人算是貧窮(例1)。今設社會收入倍增,三組人之收入變成二百、一千及二千,中位數是一千,貧窮線五百,仍然有三分一人貧窮(例2),可見滅貧之不可能。

這說法當然錯,上例中無力滅貧,因所有人之收入皆按比例升,若否,則或可滅貧。今設每組人都多賺五百,三組收入分別變成六百、一千及一千五百,中位數同樣升至一千,貧窮線五百,但已沒人算是窮(例3),成功滅貧。

尤幸,隨着相對貧窮沿用日久,已較少人犯下基本錯誤如上,較多人注意到相對貧窮與收入平等有關,上述例3之收入分配,較例1及例2均等,亦成功滅貧,可見脫貧與平等,關係密切。但它們之關係到底為何?若與平等有關,既有堅尼,又何須另訂貧窮指標?

平等與貧窮之分別,涉及何謂貧窮之問題。業界做法,往往先提出一套設準(axioms)供討論,若設準廣為接受,則可用以檢視現有指標(如相對貧窮線)是否合符設準要求,以定奪其優劣。此外,亦可用數學方法,推導出滿足若干設準之指標,由此可發現,現有指標可能是某一套設準下不二之選,但亦可能發現了新指標。

諾奬經濟學家亞瑪蒂森(Amartya K. Sen)提出了一套設準,算是這方面之權威指引(註3)。這套設準共多條,為專注探討貧窮與平等之關係,今只介紹其中三條:一、貧窮線上人士間之收入轉移,不影響貧窮數量;二、貧窮線下人士,倘其收入下跌,指標當反映貧窮惡化;三、貧窮線下人士,倘收入由更窮的人,流向沒那麼窮的人,指標當反映貧窮惡化。這三條都合情合理,無可諍議。

        上述第一條,正好說明貧窮與平等指標,雖相關而不同。貧窮線上人士,倘其收入趨向均等,則不平等指標(如堅尼)將下跌,但這不應影響貧窮指標。用相對貧窮線來計算貧窮人口之比例,以上述三條衡量,未能達標,但相對貧窮算法簡單、易明,仍廣泛受用。當然,不夠好的指標不一定不可用,只是,用者當知道指標之缺失所在,不要盲目相信指標。

        其實,每個平等或貧窮指標,都難免有些缺失,使用其他指標或能改進某方面,但亦可帶來其他問題,要小心處理,所以指標及測量是大學問,而這學問有大價值。譬如研究不平等之成因,便要看看不同種族或性別分組人口中,其不平等之狀況及變化,以探究種族或性別是否不平等之主因,做這些研究,必先了解不同指標之性質才行。堅尼雖常用,但它無法處理此類問題,因為總體計的堅尼無法分拆成小組計的堅尼,而維持兩者之一致性。經濟學家,或其他社會科學家,倘要處理上述問題,便須採用其他指標,有時候更要發明新指標。

        最後,再回應一下唸經濟學是否有助促進公平,及減少貧困。當然,經濟學非行動學科如社工之類,它不教授如何坐言起行,建立事功,它不會教你如何開一間小額借貸銀行。不過,經濟學可提供之知識或研究方法,對制定扶貧或促進平等的政策,顯然很有幫助,尤其是,它對最基本之問題,如測量貧窮或平等程度等,有大貢獻,當然,它的計量方法亦很有用。

 

註1:作者原訂題目為「淺談經濟學、貧窮及平等」。

註2:可參考Sen, A. K. 1997. On Economic Inequality. Oxford: Oxford University Press。

註3:詳見Sen, A. K. 1976. Poverty: An ordinal approach to measurement. Econometrica 44: 219–31。 

2024年2月28日星期三

財赤陰霾下淺談稅制改革

 

2023-24財政年度快將過去,今年既續派消費券,又削減印花稅(包括物業及股票),加上賣地成績遜預期,財政司司長已預告全年赤字將逾千憶,又表明政府來年須開源節流。本文將集中討論開源。 

如何開源?加稅、扣減免稅額,甚或改革稅制,引進新稅,都是耳熟能詳之法,只是平常時沒人願講,到經濟不景時,便不能免。但諮詢蘊釀需時,上一次推出稅改源於97-98年金融風暴後出現財赤,惜諮詢時已是06年,經濟離低位(03年)已若干時日。新稅從來不受歡迎,既已沒即時需要,改革自亦告吹。 

今天情況雷同,經濟及樓市不佳,難言何時見底,是否要改制或引新稅?若要,又會否重蹈上回覆轍?如何避免今期討論,下期實施,下期到了,毋須實施? 

或有人質疑:經濟下行時,加新稅傷經濟,不應做;到經濟好轉,財收充足,又何需新稅?故改革永遠不必做,赤字也無法避免,可做的,只是咬緊牙關,堅忍至復甦而已。

這有道理嗎?有一點,但忽略了有些稅種不太傷經濟,也不會在經濟下行時大減。稅制之所以要改,正因現制下稅收易波動,要改至不再大起大落。06年政府建議引進銷售稅,正因此稅較穩定,非無的放矢。

此外,有些稅費確與市況高度相關,甚至倒過來影響市況,故不減不成,政府減物業及股票印花稅,似基於此。先不說印花稅是否當減,但一減後可一加,加是加些對市況影響小的稅,累進差餉(已安排下年度引入)即屬一例。由此可見,既使經濟下行,稅制非不可改,新稅非不可引,但要改得其所。

由此帶出稅改經濟學一個重點:改革不一定為增加收入,但求在收入不變(revenue-neutral)的前提下,優化財稅結構,更好地促進施政。具體言,收入多元化、穩定化,往往是改革重點,當然亦可加入其他面向。

可是,現實上一談改革,都是收入不足之時,大眾忘了增收非重點,令改革失焦,一旦經濟稍好,便說沒必要改。故筆者認為,要做好稅改,政府應強調非為增收,甚至每一加必配以一減,這才能更好地說服市民。當然,也可先減後加,今次(印花)稅已減了,才推出新稅(差餉),剛好符合這原則。

然則當局又應否引入銷售稅?政府於07年放棄該倡議,當時經濟好,不利引入新稅,政府又沒即時減其他稅,建議自然不受歡迎,放棄是時機使然,兼策畧不對,未必是該稅不合適。環顧全球,銷售稅愈趨普及,但各地引入之原因不同,不能一概而論。

有說銷售稅可擴闊稅基,又令收入更穩定,這自非不確,問題是,銷售稅可做到的,收入稅(income tax)不能嗎?若可,又何須大費周章,引入新稅?若不可,又何以不可?就此,筆者希望介紹一概念「等同稅(equivalent taxes)」以說明。等同稅是公共經濟學之概念,但較少經濟學家有留意,其實這概念很實用,應多推廣。

簡單言,不同稅種在一定條件下實乃等同。

以銷售稅言,可只向最終商品(final goods)徵收,譬如只向成衣收,製衣用的棉花則不徵收;但也可向每項商品,無論是中間商品(intermediate goods)或最終商品都徵收,所謂「增值稅」(value-added tax)即如是。兩種稅看似有別,實乃等同,皆因最終商品由各種中間商品製成,在一定算法下,兩者等同。

另方面,在一定條件下,銷售稅與收入稅等同。銷售稅是消費稅,在花費時徵收,收入稅則不論錢花了沒,總要徵,兩者何可等同?但有花費必有收入,問題只是收入何來(借來的還是賺來的)。既然開支與收入必等同,可以想像,開支大了對個人之影響,尤如收入少了之影響,在一定條件下,兩者可等同。

假設銷售稅率是10%,所有商品連稅後貴10%,開支自亦增10%,個人財負重了。重了多少?設收入是$1000,物價是$1,稅前可買1000件貨,稅後價增至$1.1,只可買909件貨。再看收入稅,設稅率是9.1%,除稅後收入是$909,這次沒銷售稅,貨價仍是$1,故可買909件貨。由此可見,10%銷售稅等同9.1%之收入稅。

既知銷售稅與收入稅等同,則所有對銷售稅之美言,應亦可用於收入稅。既有收入稅,那又何須引入銷售稅(註1)?

等同稅這一概念,讓我們看清楚事情本質:倘引入銷售稅真的可改善現行稅制,那便代表現行收入稅不完備,相反,倘銷售稅不完備,收入稅或能補足它。

何解?上言開支必等於收入,指的是廣義收入、所有收入,不單包含打工收入,也包括資本收入。此外,開支亦指廣義開支,即包括未花掉、儲下來的收入,若有人把錢「花」在定存,這也是廣義的開支。現實上,無論按開支或收入徵稅,往往有遺漏,這也造就兩稅可互補之機。

先說廣義收入未全納稅網之後果——當所有收入都得繳稅,而且不同收入之稅率劃一,這才等同銷售稅。外地多數有徵收資本收入稅,它們的收入稅便較為近同銷售稅。香港沒有資本收入稅,稅制與銷售稅便大不同。舉例言,設一人只靠股息過活,在港近乎不用交稅,但倘有銷售稅,那他花費時便交了稅,變相令股息收入納入稅網。

有些人以為銷售稅對小市民不利,因他們收入低微,不用交入息稅,但改制後須交銷售稅。其實,富人因收股息而少交之稅款,應多於窮人須交的新稅(銷售稅)。倘引進銷售稅,不難以多收之稅款補貼貧者(透過免稅額、交津之類),並將吃息的富人納入稅網,較舊制促進平等。

又或有些人說,香港是金融中心,引進資本收入稅不利金融發展。確實,倘香港諮詢各界,問他們應否引入資本稅,筆者預期泰半人士反對,但銷售稅呢?應該較少人反對。一方面,銷售稅不針對資本,它不單令純靠資本維生者要交稅,也令其他人士(如借錢、收租過活者)都要交(新)稅。另方面,一般人未必能認清等同稅的道理,未必清楚銷售稅與資本稅的關係,加上銷售稅在各國都有,抗拒自會小些。

由此又帶出等同稅另一重點:既然兩稅等同,豈非抽任一種稅都沒關係?非也,所謂等同,指的是效果上,但心理上,資訊上,以致執行簡便上,兩稅可不同。銷售稅近年在各國大行其道,與其在後者之優勢,應有關係。

現轉至討論廣義開支,把錢儲起,也算是廣義開支,倘儲錢不用交稅,則銷售稅不等同廣義收入稅。但這差異不很重要,皆因錢儲了始終會用,用的時候便要交銷售稅,只是時間問題。不是說沒分別,只是分別不一定很大。不過,對國際城市來說,這細分別還是可帶來大差異,今以下例說明。 

假設一人收入$1000,但須付15%入息稅,可用收入只$850,倘物價$1,其收入可購850件貨。今引進10%銷售稅,並將入息稅率下調至6.5%,則$1000入息者之購買力不變——除6.5%稅後收入$935,稅後物價$1.1,仍可購850件貨。 

這是對一般人而言,但在國際城市,有一大批人只打算住一段時間,努力賺錢,然後回國,以銷售稅局部替代收入稅可吸引這些人。 

何解?假設一位外地專才只打算留港十年,儲一半收入後回國。在純收入稅15%下,每千元須交稅$150,餘下收入儲一半,即$425,十年下來,可儲$4250,並在港享用4250件貨(以每貨$1計)。倘稅制是6.5%收入稅加10%銷售稅,每千元須交收入稅$65,餘下收入儲一半,即$467.5,十年即$4675,並在港享用4250件貨(以每貨稅後價$1.1計)。由此可見,這位專才在港享受不變,又能多儲錢回國。 

銷售稅對外地人才更吸引,因為他們始終會離港,故希望花費時才繳稅,倘單純賺取收入,最好不用繳稅。這情況有別於終生留港者,他們即使年輕時要儲畜,年長時總要用掉,若錢始終留港,則在何時繳稅(花費時,或賺取收入時),分別不大。此例說明,銷售稅有助爭奪國際人才。 

筆者不是說香港應引入銷售稅,只望透過等同稅的概念,指出一些對它的誤解。應否引入,當在多了解其真正優劣後定奪。

此外,引入銷售稅,離不開同時減免另一些稅項,如上所說,低收入人士,甚至退休吃息但非富有之人,應受補償,並當於引進新稅前已先做,才能令方案合理化,為大眾接受。因此,改革必須是一籃子的,要有通盤考慮,如此一來,做起來不簡單,真要引入它,需有大決心。

若不談大改,只談小變,筆者認為可用同一原則處理:若兩稅等同,可向較易推動處入手。再舉一例,賣一塊土地,在地價不升不降的前提下,收一次性地價等同長收地租。當然地價不會沒升降,但賣地也不會只收地價不收地租,因此,收多少地價,多少地租,倘輔以恰當付款方案,實可等同。倘其等同,則政府不必太拘泥,必須以收取地價為主。其實,逆市時賣地,若堅持多收地價,價難高,甚至流標;多收地租,少收地價,則可避一時之逆市而仍可有若干收入,最重要是長遠收入(在合適方案下)仍可等同。

以等同稅的角度看,即使在市弱時仍有不少開源之法可考慮,以上拉雜談了一些,但由此進路其實可發掘更多門徑,本文望能抛磚引玉,引發讀者思考(註2)。

 

 

註1:有關銷售稅與收入稅合用之種種考量,可參Atkinson, A. B., & Stiglitz, J. E. (1976). The design of tax structure: direct versus indirect taxation. Journal of public Economics, 6(1-2), 55-75.但該文用最適稅理論(optimal taxation theory)作分析,角度不同,亦超出本文範圍。

 

註2:柏克萊之公共經濟學巨擘Auerbach曾為文詳介等同稅之應用,可參見:Auerbach, A. J. (2018). Tax Equivalences and Their Implications (No. c14185). National Bureau of Economic Research.