管控煙、酒及賭之經濟學

煙、酒、賭，與普通商品不同，政府對它們有較大管制。於香港言，政府對普通商品不徵稅，但對煙及酒都徵稅，稅率亦甚高，此外，政府不容許賽馬會以外的團體接受投注。當然，政策有時放寬有時收緊，視情況而定。最近政府調低了烈酒稅，卻打算加強控煙（即快將推行的「控煙十招」），政府亦「將積極探討規範籃球博彩活動」，筆者便趁機討論一下，經濟學中有關政府管控煙、酒、賭所涉之概念。

首先，為何煙、酒、賭往往受管制，其他商品則沒受管制？經濟學上，最相干之概念當為merit good及demerit good。這一對概念由公共理財學大師Richard Musgrave所創，以解釋某些政策何以當推行，某些事物何以當管制。只是，應當如何中譯merit good及demerit good呢？倘譯作「有益之物」及「無益之物」，詞意相近，但不太像專有名詞，未必合適，故本文直接使用英文名稱。

問題是，merit good既然有益，又何須用政策推？可見這概念預設了有些物品雖有益，個人卻不用、少用，這才需政策推。其實，這道理不難明，譬如說，醫生都勸大家多做運動，但聽者不夠多，正因個人可低估運動之益處、不運動之長遠害處。同樣道理，高脂食物多吃無益，但仍有人大量進食，因個人受當前美食蒙蔽，並低估了高脂之害。

道理易明，政策制定卻不簡單。運動雖好，但政府通常不會迫市民做運動，高脂食品無益，但通常不會禁，也少見有罰款（註1），因迫、禁、罰有損個人自由，倘有關益處或害處只涉及個人，政策一般都很克制，除非所涉之益害處巨大，甚至生死攸關——譬如安全帶及毒品，法例便訂明前者必須配帶，後者則必不可管有。

如上所述，merit good及demerit good帶出個人自由與益處、害處之衝突，平衡兩者後，政府不一定干預（註2），視乎益害處之強度，毒品是極端無益之物，更可成癮，對之管制甚至禁絶，爭議性不大，但其他demerit goods呢？這便較難說了。

由經濟學角度看，煙、酒、賭是demerit goods，政府對之干預或管制，自屬有理，但干預程度應該多大呢？這便具爭議性了。尤其是，煙、酒、賭雖或具成癮性，但非高度可成癮，任何管控政策，及對政策之收緊或放寛，都不免帶來大反應。

首先，有些物品之成癮性無可置疑，例如毒品，即使政策強硬管控，也沒人會反對。但煙、酒、賭不同，有些人會上癮，有些人則不會，故其成癮性較可置疑，一旦可置疑，普通市民總會認為自己有自制力，毋須干預，對管控反感。

其二，市民之所以意見強烈，亦正因這些物品具成癮性，阻止成癮者使用某物，比阻撓非上癮者使用，必引起更大反彈。

其三，物品既可成癮，戒之不易，自亦更易銷售，甚至普及化，這帶來龐大經濟利益，牽涉大量消費者及利益團體，一旦要管，反彈自亦更大。

由此可見，即使煙、酒、賭是demerit goods，政府一旦要「管、罰或禁」，仍會有爭議。要說服大眾，除強調有關物品之demerit外，最好具備更有力的理由——「界外效應」（externality）正是很好的理由。

所謂界外效應，指有些人做了某些事，影響不止於自身，還（正或負面地）影響了其他人，卻沒得到（或負擔）相應之補償。嚴重的界外效應，往往需政府干預，例如汚染帶來負面界外效應，便需政府管控。

政策若基於界外效應而推出，爭議性比demerit good（或merit good）小得多，因界外效應牽涉他人之利益，而demerit good（或merit good）則只涉當事人。管控前者，因影響了他人，不能以個人自由作擋箭牌，但後者則可以。

有些事物不單帶來demerit（或merit），也帶來界外效應，具雙重角色。政府干預這些事物之市場運作，爭議性小一點。由此角度看，針對香煙徵稅，甚至禁煙，都有著較強的理由，吸煙不單危害煙民本身之健康，也影響不吸煙的人，這就是界外效應。

可是，這顯而易見之一面，有些人竟然忽略了。筆者不下一次，在媒體上聽到有些評論，主持人都忽略了吸煙有損他人健康這一面。其中一次，一位主持人對政府引入無煙處所有微言，認為健康是個人取捨，幸好另一位主持立時提出吸煙亦影響他人。

另一次，主持力言吸煙比喝酒對健康之禍害小，卻受到更強之管控，故不合理。同樣，這位主持亦忽略了吸煙影響他人。用經濟學的角度看，吸煙帶來雙重負面效應，酒精雖無益，但界外效應呢？可能有，卻不若煙草明顯，故控煙力度強於控酒，亦是順理成章。筆者不明白，何以顯而易見之一面，仍往往被忽略。是否因為政策宣傳上一直側重demerit一面，標語「吸煙危害健康」太深入民心，反令少人注意界外效應的一面？無論如何，筆者認為後者很重要，應該強調。

現轉至論控酒，政策明顯比控煙寬，過去二十年來，政策只有放寬，未見收緊，紅酒稅於2008年取消，今次則下調烈酒稅，但控煙政策則只有收緊，沒有放寬。

由以上討論可見，酒雖同為demerit good，但沒明顯界外效應，故控酒比控煙寬，亦算有道理，可是，一再放寛又是否合理呢？這便較難說，必須由有識之士，客觀評估喝酒帶來的demerit有多大才行。或有人認為，喝酒之demerit從來如一，但減酒稅之效益則在市差時更大，因市民在市差時需多點生計，衡量利弊後，在市差時減酒稅是無可厚非。這論點忽略了，用同樣道理，市民在市旺時謀生較易，哪市旺時應否加酒稅？只是，稅一減後，要加回很難，若不行，有關利弊之衡量，便應看長期而非短期。

另一方面，今次減稅之措施較特別，亦可一談。以入口貨值計，首二百元之烈酒維持百分百的稅率，但二百元以上之貨值則減至10%稅率。故此，該措施非單純減稅，而是讓邊際稅率隨貨值上升而累退。邊際稅率通常都是累進的，累退很少見，一來累進稅更易增加稅入，二來讓能多付稅者多繳稅，亦較公平。

累退稅亦非沒人提倡。於最適收入稅（optimal income tax）之研究中，經濟學家做了很多推算，不少結果竟然支持累退稅（註3），與預期相反。現實上，收入稅幾乎都是累進的，何以反而推薦累退？關鍵在誘因：累進稅容或促進公平，但削減了有能者上進多賺之誘因，相反，邊際稅率倘輕微累退，則不算太不公平，卻可鼓勵多工作多賺錢。

既然累退收入稅亦不一定差，那累退酒稅呢，是否同樣不差？只是，兩者有大不同，不可平行比較。累退收入稅鼓勵多勞多得，多勞本身是好事，鼓勵有理。累退烈酒稅卻鼓勵多喝貴價烈酒，這是否好事呢？當然，酒是demerit good，多喝自非好事。但今次稅率按酒價累退，不是按酒量累退，故政策不一定鼓勵多喝，或只鼓勵喝貴一點。

貴一點的酒是否更無益呢？這難以簡單定奪。一方面，須做些醫學研究，另方面，政府也應蒐集資料，看看喝酒之習慣如何變，以便日後政策檢討之用。倘高價酒不比低價酒傷身，而新酒稅又只令原本之酒徒改喝貴價酒，但沒多喝，則政策目標可達，否則當檢討。

最後，淺談一下賭。過去二十年來，賭博政策有所放寬。事實上，上一次經濟大不景之時（98至2000年間），民間討論開賭之聲甚強大，政府沒開賭，但於2003年合法化賭波，算是有限度放寬了賭博。此外，最新之預算案，引述馬會之評估指，去年非法籃球賭博注碼達700億至900億元。「為有效打擊非法賭博活動，政府將積極探討規範籃球博彩活動，並邀請香港賽馬會提交建議。」（預算案209段）

賭是demerit good，這應屬多數人之共識。只是，事物往往具雙重角色，如上所述，煙不單無益，亦帶來負面界外效應，兩者相加，令管控的理據更強。賭亦可具雙重角色，於香港言，合法的賭博往往與運動相連，賽馬、足球本身是有益之運動，與賭博連結後，角色模糊了，倘多推廣，可說是幫助該運動，當然亦難免惠及賭業。

倘益處害處能相抵消，則與運動相連之賭，似應比純賭博之害處小，港府不容許賭場一類純賭博活動，但容許運動類賭博，背後心態或基於此。然而，益害處是否真可抵消呢？這難說。另一方面，有說政府若全面禁賭，將徒令賭博地下化，譬如賭波合法化以前，已不乏黑市賭波，合法化反有助管控。這種論調絶非無理，有時候，規管確比不做任何事好，但必須分清「因黑市活動而引進規管」與「因規管而帶來黑市活動」，不應混淆兩者。前者說的是規管之理據，後者往往用以批評規管，前者合理不代表後者亦然。

事實上，有些人每當規管政策新推或收緊，就說不可，因規管反令黑市更活躍，例如煙稅一加，就搬出這說法。用這種邏輯引申，煙酒稅當取消，甚至所有商品稅亦然，因一有稅，就必有走私漏稅。雖誇張，這種論調卻不泛支持，但顯然是濫用了「規管帶來黑市」可引申之涵義。

經濟學看政策，重點在尋找最適宜（optimal）之處，行於所當行，止於所當止。何時當止呢？這要看政策目標，煙酒賭，政策目標不是要鼓勵這些活動，而是要管控。若因管控而帶來黑市活動，可說是政策代價之一，這代價倘不必付，自然最好，倘必須付，則當求取政策利益與代價之平衡，不是說一有代價，或代價增加了，規管政策便當取消。

 

 

 

註1：當然，通常沒罰款不等如必定沒有，經濟學近年亦流行探討sin tax，高脂稅算是sin tax之一例。只是，sin tax具爭議性，執行困難大，較少地方有採用。

 

註2：這是一般情況，但亦有學者提出無需管控仍可推動有益之事。行為經濟學家Richard Thaler（2017年諾貝爾經濟學獎得主）及法律學者Cass Sunstein提出libertarian paternalism的政策建議，倡導「輕推」（nudge），在不減個人自由之餘，可誘導個人作較佳選擇，筆者於信月2021年12月號有簡介，可參考。當然，輕推不足解決所有merit good及demerit good涉及之問題，它可補傳統政策之不足，而非代替之。

 

註3：最適稅理論之先驅——Mirrlees, J. A. (1971). An exploration in the theory of optimum income taxation. Review of Economic Studies, 38(2), 175-208­——正正有如此推算。該文較艱深，Myles, G. D. (1995). Public Economics. Cambridge University Press有簡介，可參考。

 

 

 

預算案可以為市民做甚麼？

財政預算案將於二、三月左右宣讀，「有沒有錢派呢？」、「有沒有退稅呢？」，屆時難免仍是大眾焦點。事實上，派錢或退稅在近年變成常態，無論經濟順逆都派，可是，若錢在政府手很有用，又何必派回給市民？若否，當初又何必多抽稅？這涉及公共理財的基本原理，不妨在預算案宣讀前，討論一下這些經濟學原理，否則在預算案公布後，大家只著重措施之細節，必無暇思索大方向、大原則之事。 
        首先，用宏觀經濟學（macroeconomics）之角度看，政府在市旺時抽多點稅，在市弱時派多點錢，原則上有助穩定經濟，減少波動。但宏觀調控不易做，如何做才好？不做是否更好？這問題很複雜，筆者無意在此討論。 
        此外，錢一抽一派，好像很無聊，又耗行政費，卻有助收入平等（equality）。譬如說，無論交稅兩三千或兩三萬，甚至不用交稅，每人一律派五千，那派錢後收入便較均等。促進平等是政府功能之一，不是說所有人收入要完全均等，但很少人反對多點兒平等。可是，個人力量小，難以促進平等，故需政府出手。 
        由此帶出一重點——有些事由政府做較易，由個人做近乎不可能，以公共經濟學的角度看，預算案的錢應用在這些地方。關鍵是，政府須做些甚麼？多點房屋、教育、基建，還是用來幫中小企？多少才算合適？

錯不了的答案是，政府應以人民福祉為依歸，倘有益於社會福祉，則多做，若多做了反有害，則少做。 

但何謂福祉？很抽象，故政策往往用數量指標為依歸，公屋輪候要縮短到3年，大專學生比率要有60%，乃至GDP升多少，如此等等。可是，按這些指標施政，是否必有益於福祉？別忘了，資源有限下，政府多做一事，必少做了他事，建屋一定要快，則必有他事做慢了，一加一減、一快一慢下，整體言是否必定好了？ 

上述帶出公共經濟學之兩個分析角度——以福祉為依歸者是welfare analysis，以數量指標為依歸者是non-welfare analysis。福祉是最終目標，但按數量指標施政才可行，雖然按指標做事不一定有助福祉，卻別無他法，只好多加留意，莫讓兩者大幅偏離——這看來很有道理。不過，公共經濟學不這樣看。 

一般言，公共經濟學皆以福祉為分析起點，較少用non-welfare analysis。但福祉又不可簡單度量，怎去分析？山人自有妙計，當中有大智慧在焉。

首先，社會福祉容或不可度量，但必與個人福祉相關。若政策改善了一些人之福祉，且沒人因而損失，則社會福祉必改善了，經濟學稱為「帕累托改進」（Pareto improvement）（註1）。 

倘不可能作「帕累托改進」，則達到了「帕累托效率」（Pareto efficiency）之境況，簡稱效率。經濟學重視「效率」，非指「多快好省」一類之效率，指的是不可「（帕累托）改進」之境地。 

可是，每個人有不同取向及價值觀，政府難以掌握，如何得知個人福祉有否改善，可否再改善？是否要做民調？不是說民調也不一定準嗎？於此，經濟學用很有智慧的方式處理這難題——每個人都會為自己福祉而做事，倘個人福祉可再改善，他們自會改善之，關鍵在於有沒有一些障礙，令他們沒法為己求取最大福祉。政府須做的事，就是去除這些障礙，它毋須知道每個人喜歡甚麼，不喜歡甚麼。 

當然，甚麼是「障礙」，箇中有大學問焉，「福祉經濟學第一定理」（The first fundamental theorem in welfare economics），正為此劃出界線。 

經濟學者在研究院都唸過「第一定理」（註2），唯研究院課程只著重其數學證明，旨在證立在一定假設下，市場必然是有效率的。這些假設用數學方式表達，往往被視為純技術性。但認真看，這些假設排除了下列一些情況，正正是效率之「障礙」。 

首先，任何壟斷力量都是「障礙」——競爭不足下，價格較高，驅走低價買家，令福祉比競爭市場低。若非處於「完全競爭市場」（perfectly competitive market），總有些「障礙」，總會有改善福祉之空間。 

其二，有些東西為大眾所需，但難以或不會由個人付費購買，如街道、路燈之類，屬「公用品」（public good），可由多人共享，也難以阻止他人享用。這些東西，若要個人付費買，然後讓所有人共享，不化算，少人願做，甚或沒人做。若由所有人團購，即政府買，則可行，所有人的福祉亦可提高。 

其三，凡事皆有代價，惜有時代價非全自負，得益非當事人獨享，譬如汚染製造者沒為染害負責，有些科研貢獻提升了社會生產力，但未受專利保障，這便涉及「界外效應」（externality）。若代價非自負，有些人多做了有損（他人）福祉之事；得益非獨享，有些人又少做了有益（他人）福祉之事；倘由政府介入，防礙「做多了」之事（罰排汚者），促進「做少了」之事（奬勵創科），則可提高總體福祉。

如上所述，「第一定理」說的是何時市場有效率，但「何時」才是重點，找出「障礙」才是重點，這正正為政府當做甚麼提供答案——「除礙」。

由此可見，「第一定理」很重要。可是，經濟學本科生往往沒唸過它。必修科微觀經濟學（microeconomics）把這定理放在最後一課，通常沒時間教。公共經濟學或公共理財（public finance）把這定理放在第一課，必教，但公共理財非必修科，香港之大學又很少開此科（雖然筆者有開），一般唸過經濟學之人（中學生，甚或大學本科生）都未必聽過此定理，不知道「障礙」是重點，「效率」非必然。故此，筆者才不厭其煩，反覆就此說明。 

話說回頭，政府既當以人民福祉為依歸，故須重「帕累托效率」，去除效率障礙，錢應用於此，按此標準，我們的預算案有否達標？也不差。例如，政府大量投資於基建，而基建多屬公用品，這做對了。教育及科研帶來正面界外效應，應加資助。破壞環境帶來負面界外效應，應規管，或寓禁於徵。房屋呢？這較複雜了，需另文再談。可是，政府支出仍有不少爭議，又有沒有道理呢？ 

其中一個爭議點在於量——即使基建有需要，但會否過多或過少？從效率的角度看，基建成本不菲，不一定愈多愈好，還要看需求有多大。問題來了，私用品（private good）具排他性，付費才可享用，需求有多大較易知曉——賣方只須看有沒有人出錢買，有則有需求，沒有則否。可是，公用品往往須由政府提供，不另收費，沒法知曉有沒有人出錢買，遑論出多少，政府唯有依賴專家估算需求，但「估算」始終是「估算」，爭議在所難免。 

另一個爭議點在於分配。這問題很難免，即使是公用品，說是可共享了，卻仍有利益分配的問題。例如社區美化，區內人雖可共享，但有些人很喜歡，有些人不欣賞，認為錢不值得花，未必沒爭議。公用品尚如此，其他自不待言，例如向汚染物徵費，付費多者自然不喜。 

這裏有一點須弄清，上言「帕累托改進」，不是說沒人受損，只有受益嗎？何以為效率而徵費會有受損者？ 

這涉及不少人對效率之誤解。簡單言，設有兩個人分10粒金，毎人皆只顧自己所得，則無論分成是9:1、1:9、8:2、5:5，諸如此類，皆有效率，但若把一粒金丟掉才分，則屬無效率。何解？因為把丟掉的金粒分給任一人，皆可令有人得益而沒人受損，是「帕累托改進」，故丟金是無效率。倘沒浪費，則無論如何分，一旦改動（例如由7:3改成6:4），總有人損失（由7而6者，損1金），若無法「帕累托改進」，便都是有效率的分配。由此可見，效率重在沒浪費，不重如何分配（註3）。向汚染者徵費猶如把分配由3:6改成2:8，汚染者受損（由3至2），但3:6有浪費，2:8則否，故後者才是有效率的（註4）。 

明乎此，應知政府為效率而定之政策，乃事有所需（為福祉、為免浪費）。再者，效率與分配是兩回事，促進前者更可能損害平等，政府必須作出取捨，爭議在所難免，唯有多加解說，別無也法。 

不過，也不是說爭議既不能免，就都沒道理。政府還需檢視，是否錢都用在當用之處，有些事由私人做勝於由政府做，倘由政府代行，反而有損福祉。

另一方面，有些事當由政府做，可能是爭議較大吧，政府仍未做。舉例言，醫保、退保，一般言都有政府介入，但政府現時少有介入，預算案便應為此籌謀。筆者在《信月》2021年12月號介紹了退保之有關理論，問題出於「惡性選擇」（adverse selection），令年金一類退保產品不夠普及，若政府不介入，一般人較難為退保作最妥善安排。政府現已就此研究，是好事。不過，惡性選擇亦令醫保產品不夠普及，當然細節與年金不同，道理卻相若。現行之自願醫保方案，與全面醫保相差甚遠。當然，現方案亦推出未久，但往後到期檢討之時，應多加考慮保障高一點之方案。 

總括一下，有些事由政府做才可，由個人做難，促進平等及效率，正是此等事兒。政府非無事可做，但做得對否，做得好否？仍可檢討，仍可爭議。又抽稅又派錢，不一定無聊，這可增進平等，穩定經濟。當然，政府若有餘錢，又暫沒大項目須做——而市民永遠須用錢——這時，把錢退回市民，亦是好事。長遠言，政府倒要檢視一下，在其職能下，倒底有多少事須做，有些甚麼事不應再做。 

 

註1：帕累托（Vilfredo Pareto，1848-1923）是意大利經濟學家，他原創了這些概念，故名。 

 

註2：既有「第一定理」，自亦有「第二定理」，否則毋須標明是「第一」。「第二定理」關乎市場分配之公平與否，也很重要，但本科生學過的更少，在此無法詳述，日後有機會再談。 

 

註3：若放寬這假設，各人不單顧自己，也關顧他人，情況便複雜得多。舉例言，9:1不一定有效率，分得9之人或因他人分得太少而痛心，寧可讓後者多分，故認為8:2較9:1好，後者則因多分而脫貧（由1至2），也較高興。今兩人皆喜，有「帕累托改進」，則9:1雖無浪費，卻仍是無效率的。同樣道理，8:2也不一定不能改進。不過，人雖有關心他人之時，但只顧自己之時或較多、較強烈，尤其在市場交易之時，故假定各人（大體上）只顧自己，亦非不現實。「第一定理」亦以此假設為前提。 

 

註4：汚染徵費前之利益分配是3:6，徵費後之分配是2:8，這些數孛，當然非實數，只是用以說明徵費可改善效率。何以徵費可改善效率？簡單言，設工廠不須為汚染負責，生產帶來利潤及汚染，那廠商自會一直生產，至無利可圖為止。若多生產利潤加速上升，增產必有利可圖，若是無利可圖，當是利潤增速下降，直至降為零。換言之，當工廠快將達無利可圖之時，增產之利潤不高（降速），不增產失掉之利潤很少。徵汚染稅令工廠放棄一點生產，放棄不高之利潤，但為他人帶來大福祉（減染之益），這猶如要工廠之得由3至2，但他人可由6至8，得大於失，故徵費有益於社會福祉及效率。