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2024年10月29日星期二

淺談經濟學、貧窮及平等

       文憑試放榜後,絶大多數「狀元」選讀醫科,但亦有「狀元」對經濟學感興趣,並表明有意探討社會公平,及如何幫助弱勢社羣。筆者教經濟學,對於「狀元」有興趣唸經濟,當然高興,尤其覺得公平、扶貧等議題,確需多些人關注。

     「狀元」最終有沒有選讀經濟學,將來會否真的探索公平、扶貧之道呢?這都不是本文所關注,本文希望討論的,是經濟學與公平、貧窮到底有甚麼關係。

        但這不是很明顯嗎?中文之「經濟」,原意是「經世濟民」,西方之經濟學傳統,原是「哲學、政治及經濟學」科中之一環,該科意在培訓治國之才,當然會涉及公平及扶貧了。

        真的很明顯嗎?看來又不是,其實,不少唸過經濟學的朋友認為,經濟學與公平及貧窮之關係不大。說一個小故事,筆者一位舊同事(已離職),任教時每天都很生氣,有天他氣沖沖走到筆者房間,說學生常常問有關平等的問題,他認為學生不該問這些,因為經濟學不談平等。筆者聽後苦笑,因筆者每年都有講及平等之概念。

當然,經濟學確實可不談平等,視乎課程設計如何。過往中學生要考的會考(HKCEE)及高級程度考試(HKALE),現在回想,經濟學課程好像不包括收入平等一類之議題,至少沒教堅尼系數(Gini coefficient)。但現時文憑試(HKDSE)則包括,筆者上課時一說堅尼,學生好像早就懂了。

所以,懂經濟的大眾,往往分為兩批,一批讀會考高考課程,傾向把經濟學與平等分開,一批考文憑試,覺得平等是經濟學的一部份。其實,考國際試的中學生,多數有讀平等,與文憑試學生類近。

大學呢?情況更不妙,經濟學必修課程中,通常不談平等,公共經濟學雖有談,但非必修課,外國大學通常有開這課,但香港之大學着重財金教育多一點,通常不開這課。

縱合言,香港人對經濟學,有較特殊之理解及期望,覺得它與平等無關,談經濟,就不談平等,雖然新一代學子或不如是看,但他們人數尚少,見解未成主流。

到底經濟學如何處理公平、平等及貧窮等議題呢?學了經濟學,就懂得滅貧嗎?當然沒那麼簡單。

多年前,孟加拉經濟學家尤努斯(Muhammad Yunus)創立了小額貸款銀行,幫助了不少窮人,因而獲得諾貝爾奬,是和平奬,不是經濟學奬。一位經濟學家可以因為本身能耐,於扶貧上建立功業,但不是唸了經濟學就可以。另一方面,近年兩位麻省理工(MIT)經濟學者(Abhijit V. BanerjeeEsther Duflo),以創新手法探討扶貧之道,他們參考了醫學上尋找更佳治療方案之法,把扶貧對象隨機分組,以測試用不同方法幫助他們之果效,結果寫成貧窮經濟學(poor economics)一暢銷書,造成一定影響。後來又獲頒諾奬,是經濟學奬,肯定其非凡成就。

上述兩例,顯示經濟學與扶貧有些關係,後者更提供了探索方法。可是,它們都太新,主流經濟學課程,無論在中學、大學,甚至研究院內,都鮮有涉及,一般經濟學家也少做這些研究。然則一般經濟學之研究是否對促進平等、減少貧困,不太關心,亦沒甚幫助呢?這亦不確,經濟學多善於分析數據,發明了多種計量方法,這些方法,可用來分析經濟增長,也可以分析收入分配或貧窮因由。只是,這些方法非專為分配或貧窮而設。

分配及貧窮,可以是經濟學之研究課題,這無庸置疑,但要說它們是經濟學之一部份,則應有專門處理它們之理論或方法。這有嗎?有的,兩者都有。理論較抽象,故本文只打算談一個大眾都有興趣的題目——如何測量收入分配及貧窮,及經濟學於此之貢獻。

工欲善其事,必先利其器,倘平等及貧窮無法量度,談如何增減它們,只是緣木求魚。經濟學有一分支,專研這些測量問題,大眾熟識的「堅尼系數」與「相對貧窮」,都屬這類測量指標。品評其優劣,看看它們能否反映實況,及對政策制定有否幫助,都屬於這分支的範圍。下文將以這兩個指標為例,簡介一下這分支說了甚麼。

眾所周知,測量收入不平等之程度,要用堅尼系數。其實,堅尼只是常用,不代表它認受性高,它確比數學上之方差(variance)優勝,但堅尼有一些奇怪特性,或帶來不理想之測量效果。

今以簡例說明,假設兩個富豪對賭,後者之入息排名只輸前者一級,他賭輸了,要給前者一千元,但不影響排名,賭局令收入更不平等,堅尼上升(情境1)。今設對賭的是兩個窮人,他們之貧窮排序同樣只差一級,較窮一方同樣輸一千,不影響排名,不平等增加,堅尼上升(情境2)。問題是,倒底在情境1還是情境2,堅尼之上升幅度較高?

直覺上,窮人輸一千是大事,富人是小事,堅尼在情況2之升幅應較高,非也,答案是升幅相同,原因與堅尼之算法有關——堅尼只重視受影響人士之收入排名差距,不重視收入相差多少,只要是排名差距不變(上例皆差一級),無論多貧多富,效果相同,這是它不理想之處(註2)。只是,堅尼之算法複雜,大眾對此不甚了了,不容易發現它的缺失,仍然樂於使用它,專研不平等指標之經濟學家對此則很清楚。

淺談堅尼後,再看相對貧窮。香港自2012年起採用該指標,至2020年而終,七、八年來爭議不斷,惜大眾對它之批評或認知,往往不準確。

相對貧窮以收入中位數(median income)之一半劃線,低於此線為貧窮。算法簡單,反令大眾勇於自行剖析其利弊,致誤解山積。堅尼算法複雜,大眾難以入手,對它之批評反而少。

最簡單又基本之誤解是,當社會更富裕,收入中位數上升了,但貧窮線亦上升了,原本之貧者收入雖上升,但總會低於新的貧窮線,令滅貧在邏輯上不可能。今以簡例說明,設社會只有三組人(人數均等),收入分別是一百、五百及一千,那收入中位數即五百,貧窮線是二百五十,有一組人墮入窮網,三分一人算是貧窮(例1)。今設社會收入倍增,三組人之收入變成二百、一千及二千,中位數是一千,貧窮線五百,仍然有三分一人貧窮(例2),可見滅貧之不可能。

這說法當然錯,上例中無力滅貧,因所有人之收入皆按比例升,若否,則或可滅貧。今設每組人都多賺五百,三組收入分別變成六百、一千及一千五百,中位數同樣升至一千,貧窮線五百,但已沒人算是窮(例3),成功滅貧。

尤幸,隨着相對貧窮沿用日久,已較少人犯下基本錯誤如上,較多人注意到相對貧窮與收入平等有關,上述例3之收入分配,較例1及例2均等,亦成功滅貧,可見脫貧與平等,關係密切。但它們之關係到底為何?若與平等有關,既有堅尼,又何須另訂貧窮指標?

平等與貧窮之分別,涉及何謂貧窮之問題。業界做法,往往先提出一套設準(axioms)供討論,若設準廣為接受,則可用以檢視現有指標(如相對貧窮線)是否合符設準要求,以定奪其優劣。此外,亦可用數學方法,推導出滿足若干設準之指標,由此可發現,現有指標可能是某一套設準下不二之選,但亦可能發現了新指標。

諾奬經濟學家亞瑪蒂森(Amartya K. Sen)提出了一套設準,算是這方面之權威指引(註3)。這套設準共多條,為專注探討貧窮與平等之關係,今只介紹其中三條:一、貧窮線上人士間之收入轉移,不影響貧窮數量;二、貧窮線下人士,倘其收入下跌,指標當反映貧窮惡化;三、貧窮線下人士,倘收入由更窮的人,流向沒那麼窮的人,指標當反映貧窮惡化。這三條都合情合理,無可諍議。

        上述第一條,正好說明貧窮與平等指標,雖相關而不同。貧窮線上人士,倘其收入趨向均等,則不平等指標(如堅尼)將下跌,但這不應影響貧窮指標。用相對貧窮線來計算貧窮人口之比例,以上述三條衡量,未能達標,但相對貧窮算法簡單、易明,仍廣泛受用。當然,不夠好的指標不一定不可用,只是,用者當知道指標之缺失所在,不要盲目相信指標。

        其實,每個平等或貧窮指標,都難免有些缺失,使用其他指標或能改進某方面,但亦可帶來其他問題,要小心處理,所以指標及測量是大學問,而這學問有大價值。譬如研究不平等之成因,便要看看不同種族或性別分組人口中,其不平等之狀況及變化,以探究種族或性別是否不平等之主因,做這些研究,必先了解不同指標之性質才行。堅尼雖常用,但它無法處理此類問題,因為總體計的堅尼無法分拆成小組計的堅尼,而維持兩者之一致性。經濟學家,或其他社會科學家,倘要處理上述問題,便須採用其他指標,有時候更要發明新指標。

        最後,再回應一下唸經濟學是否有助促進公平,及減少貧困。當然,經濟學非行動學科如社工之類,它不教授如何坐言起行,建立事功,它不會教你如何開一間小額借貸銀行。不過,經濟學可提供之知識或研究方法,對制定扶貧或促進平等的政策,顯然很有幫助,尤其是,它對最基本之問題,如測量貧窮或平等程度等,有大貢獻,當然,它的計量方法亦很有用。

 

1:作者原訂題目為「淺談經濟學、貧窮及平等」。

2:可參考Sen, A. K. 1997. On Economic Inequality. Oxford: Oxford University Press

3:詳見Sen, A. K. 1976. Poverty: An ordinal approach to measurement. Econometrica 44: 219–31 

2022年11月4日星期五

理順公營房屋之上流階梯

 

公營房屋(下簡稱公房)是一種福利,是重大福利——公屋租金或居屋售價,均比同類私樓低出很多。原則上,這福利可一生領取,也有人欲改善生活而放棄了——倘交出公屋,可用綠表買居屋,居屋補地價後可以市價出售;租置計劃(已叫停)下公屋戶也可購入自住單位,亦可補價後出售。一旦補地價,市民便失去了全部公房福利。不過,由數據看,放棄的人相當少。 

公房若未補價便出售,雖則有人(賣方)放棄了福利,但同時有新人——買方是綠表客或白居二——領取福利,總體領福利戶數不變。倘已補價,則總領戶數才會減少。至近年,已補價之居屋單位只佔其存量約二成,租置補價比率更低於2%(註1)。以公房佔去所有住宅存量近45%計(單居屋則佔近15%),全港四成住戶仍享用着公房福利,而且大部份已享用經年(因為舊屋比新樓多)。 

本來,這亦沒甚麼不妥,問題是福利之設計方式好不好。福利政策之焦點,往往在誰可領取,而不在誰會放棄,其實後者很重要。倘福利網有入無出,必衍生多種問題,最顯而易見者,是資源難以滿足需求,供應恒常緊拙。看深一層,重點在於誘因,在於制度能否激發上進心。筆者於《信月》9月號已就此析論,今只簡單重提一點:假使領福利者上進一點,便須放棄全部福利,上進的代價太大了,或令人卻步,這造成制度上之「誘因陷阱」。好的制度,應容許領取者逐步改善生活,福利則逐漸扣減。 

現行政策下,公屋戶可買居屋,居屋業主再進一步,便須補價賣樓,放棄所有福利,不可只放棄一些福利,或轉換福利形式。由上述數據看,大部份人不願走這最後一步。 

表面上,居屋只涉15%住戶,影響面不大。其實,居屋是公屋戶上進之目標,倘買居屋後再上流之機會不高,終將影響公屋戶上流之意欲,皆因公屋戶在保住福利之餘,可合法上流之途逕不多——收入太高須搬離公屋,重推租置計劃無期,綠置居規模小——買居屋是主要上流途逕。可是,每年願買居屋而遷離公屋的住戶只二千多(註2),反映現行制度下,沒足夠誘因令更多人轉換福利形式以上流。 

公屋戶何以不覺得居屋吸引?一說是居屋價高,這有一定道理。以租置為例,買家同樣是公屋戶,但租置折扣率高居屋很多,金額亦小得多,結果在已推出之租置屋苑中,約八成單位已售出(註3)。以此推論,倘居屋折扣率加大,應可吸引多些綠表客買。但這只是將問題推後一步——再看租置之情況,當年以極高折扣買入單位後,一旦要補價,須補回之差額也相應大,結果租置補價比率低於居屋甚多。假使居屋折扣亦顯著加大,其補價比率勢將驟降,意味着更少人放棄福利。 

有何解決方法?重推租置,改革補價制,都是有的放矢,一些論者已就此作詳細建議,在此不贅。本文則旨在探討,中短期內,倘租置不重推、補價制不改,在此前提下,還有甚麼可做,令公屋租戶或居屋業主不要怕失去福利,從而放棄上進? 

必須強調,筆者認為補價制須改,重推租置有理。假設公屋可自由買賣,而且不用補地價,以效率及誘因言,可謂最優之改革方案——購入公屋猶如讓戶主一筆過領取福利,日後收入再高,也不怕失去居所,福利亦不因賣樓而遭扣減(因不用補地價),故此,他們也沒理由放棄上進。可是,租置在2005年告終,重推之議一直有,但都只聞樓梯響。改革補價也很敏感,近年居屋補價制更收緊了,放寬是反其道,暫時看是不會。由是觀之,要當局採納上述之最優方案,似乎在中短期內難見曙光。 

倘沒法推行最優方案,便只能追求「次優」,這又當如何做?筆者於201810月號《信月》淺介了相關理論——「次優理論the theory of second best)——現再補充一下,並應用於當前議題上。 

先重溫次優理論的內容假設為達致政策目標,施政者須完成十項工作若十項工作都完成,目標便完滿達致最優政策(first-best policy)便是施行這十項目工作。可是施政往往遇上阻滯設十項工作中有一兩項注定不可完成,為求次優應否完成餘下八、九項能完成多少就完成多少——這稱為「漸進政策piecemeal policy)。直覺上,漸進政策很合理現實上也廣泛推行次優理論卻指出,漸進政策雖不一定差但一般言它不是次優的政策只有在相當特殊的情況下漸進政策才是次優因此,次優理論認為若最優不可達施政便須跳出框框不再受原先的最優方案規限 

這樣說還是有點抽象,到底次優政策當如何定?茲舉一例以說明。 

設市場只有三種產品:XYZ。首先,X是完全自由市場,競爭下價格等於邊際成本P=MC),達致最有效率的資源調配(熟悉經濟學的讀者對此很清楚,不熟悉者則只須記著此原則)。另外,Y有壟斷性,且不可破除,故訂價高於邊際成本(P>MC),價格過高而產量過小,效率低下。最後,Z的價格由當局控制。在此例上,最優政策要求XYZ均達致P=MC,但這注定不可能,因Y之壟斷性短期不可破除,這是典型的次優處境。 

問題來了,Z的價格當如何訂?若訂於P=MC,能做多少便做多少,這是漸進政策。次優理論則認為,若YZ是替代品substitutesZ之訂價應高於MC,即P>MC。理由是,Y的產量太低,但當局沒法干預Y的訂價,唯有Z價,促使部份Z的買家轉購Y,間接改善Y之低產量問題,只要改善Y帶來的效率增益大於Z價帶來之效率損失,整體言效率還是改進了(4 

上例與房屋問題不直接相關,但它帶出了一項制定次優政策常用策略:若市場有部份不能碰Y),可考慮間接改善(透過Z),這或與最優方案背道而馳(Z之價格偏離P=MC),卻反而更好。 

必須留意,這只是常用策略,非必用策略,事實上,並沒有普遍適用、必用之次優策略,這是制定次優政策之難處,為政者須按情況制定不同策略。只是,上述常用策略往往很有用,下文可知在若干房屋問題上這策略也適用。 

回到本文焦點,在租置不重推、補價制未改之前提下,如何令公房戶勇於上流,不怕失去既有福利? 

從上述分析架構看,以居屋引誘公屋戶搬離,正符合次優原理——當局不願意讓公屋自由買賣,猶如上文Y不可碰這時可考慮在Z上動手腳。居屋就是Z,引入它助改善Y之低效,消減其引致之誘因陷阱,讓公屋戶有上流(至居屋)之機。 

但居屋戶亦欠上流之路。再上流,便要補地價買私樓,惜補價後居屋戶套現不多,難以買私樓(甚至不夠買回同等面積之二手居屋),倘補價制不改,如何令居屋戶上流?本來,這是解不了的結,但上屆政府推出「港人首置上車盤」,若今屆政府善加利用,應可重造公房戶再上流之階梯。 

首置盤現已有售,規模尚小,但日後會增多。它的定位是入息高於居屋資格,但又買不起私樓者,本來甚合居屋舊戶上流。可是,現設計不利居屋戶購置,因他們已非首置人士。此外,日後首置盤可二手買賣時,居屋戶須補地價才能買,情況與購入私樓一樣。要利用首置盤成為Z,以解Y(居屋)不能碰之困,便須放寬居屋戶購入首置盤之條件。 

按現行設計,首置盤在入伙若干年後,可在補地價後自由轉讓,但沒說有人可免補價購入其二手單位,與居屋不同。其實,首置盤與居屋同屬資助房屋,合資格買家均以低於市價買入單位,何以居屋可有免補價之二手市場,而首置不可?政府或認為,不見得有合適買家,須讓他們免補價二手買首置。其實不然,居屋戶主正是合適對象,補價制令他們難以換樓,迫於死守自住單位,一生不變,若他們可免補價買首置,正可解此死局 

本來,若私樓價格與居屋相差沒那麼大,即使要補價,居屋戶或仍可勉強上流。可是,今天這差價已很大,居屋之自由市場價格(補價盤)本已低於同區私樓不少,即使不用補價,由居換私已吃力得很,倘要補價,自是難上加難。 

故此,筆者認為,以首置盤供居屋戶上流,是合理方向,建議日後首置可轉讓之時,應容許居屋業主免補價購入其二手盤,令居屋戶上流有路。但他們必須在指定期內譬如半或一年售出所住居屋以免享有雙重房屋福利(註5現行政策已容許公屋戶免補地價買居屋筆者這提議與此道理相若應該不致引發大爭議 

同樣進路,可以引申附帶改革如下:若租置戶願買居屋,應讓他們毋須補地價買,唯他們必須在指定時間內賣出原租置盤,以免同時擁兩間公房。當他們變成居屋戶後,日後若要換成首置盤,也應讓他們免補地價買。如此一來,公房戶上流之路線變得清晰,應可更有力鼓勵戶主向上求進。 

最後,筆者認為改革毋須止於促進直線「上流」,若租置戶願換購另一租置盤,或居屋戶只想換另一間二手居屋,首置戶換另一首置盤,亦應讓他們免補地價買,此議仍可增業主誘因,努力工作,細屋換大屋,舊屋換新屋。再者,這有助建立活躍的公房二手市場,令交易量多一點,始終,市場愈活躍,便愈易吸引多些人參與買賣,令上流之路順暢些。 

誠然,這提議仍不能解決,日後首置盤業主如何上流的問題但居屋存量大而交易小若能先解決居屋的問題似亦恰當。而且,當公屋戶知道,上流至居屋後仍有再上流之出路,這可增綠表客入市意欲。 

另一方面,要徹底解決公房戶上流之困難,促使有能者走入私樓市場,則須改革補價制,收縮私樓與公房間之價格鴻溝,但這已超本文原定範圍,筆者亦已於《信月》9月號,略述了補價制當如何改,讀者可參考。總言之,本文所議是為改革走出一步,只算是次優策略。倘最優策略可用,則當用,但倘中短期內最優政策未可用,則何防先走一小步,它不足解決所有問題,卻勝於一步不走。 

總結一下,公房有助扶貧,亦助人置業,是重大利民政策,於市民言是重大福利。問題是,福利網是否有入無出,政策是否誘人死守福利,或能否激發上進心?現行政策並非不重視誘因,但可改善處仍多。本文認為重推租置,改革補價制,均有助處理誘因問題,但若這些大手術於中短期不能動,則可先動小手術——讓公房間免補地價買賣,尤其應將首置盤加入整個公房系統,製造上流階梯——關鍵是改善了誘因,故此,這雖然是小改變,卻有機會帶來大改善。 

 

 

1:截至20213月,已補價居屋單位約58950個,另約2370屬租置單位,資料見立法會2021428日第十一題問答。據房委會年報,居屋單位總數約33萬,租置已售單位約14.5萬,故已補價單位分別佔18%1.6%  

 

2:由2015-162019-20年度,約1.3萬公屋戶因購置公房而遷離,平均每年約2600。見立法會2020513日第八題問答。 

 

3:至20213月,租置盤未售單位佔總量之21%。見房委會年報。  

 

4:該例源自Lipsey, R. G., & Lancaster, K. (1956). The general theory of second best. The Review of Economic Studies, 24(1), 11-32. 

 

5可參考筆者於《信月》201810月號之簡論,本文則提供較詳細分析,亦擴大分析範圍