公營房屋（下簡稱公房）是一種福利，是重大福利——公屋租金或居屋售價，均比同類私樓低出很多。原則上，這福利可一生領取，也有人欲改善生活而放棄了——倘交出公屋，可用綠表買居屋，居屋補地價後可以市價出售；租置計劃（已叫停）下公屋戶也可購入自住單位，亦可補價後出售。一旦補地價，市民便失去了全部公房福利。不過，由數據看，放棄的人相當少。
公房若未補價便出售，雖則有人（賣方）放棄了福利，但同時有新人——買方是綠表客或白居二——領取福利，總體領福利戶數不變。倘已補價，則總領戶數才會減少。至近年，已補價之居屋單位只佔其存量約二成，租置補價比率更低於2%（註1）。以公房佔去所有住宅存量近45%計（單居屋則佔近15%），全港四成住戶仍享用着公房福利，而且大部份已享用經年（因為舊屋比新樓多）。
本來，這亦沒甚麼不妥，問題是福利之設計方式好不好。福利政策之焦點，往往在誰可領取，而不在誰會放棄，其實後者很重要。倘福利網有入無出，必衍生多種問題，最顯而易見者，是資源難以滿足需求，供應恒常緊拙。看深一層，重點在於誘因，在於制度能否激發上進心。筆者於《信月》9月號已就此析論，今只簡單重提一點：假使領福利者上進一點，便須放棄全部福利，上進的代價太大了，或令人卻步，這造成制度上之「誘因陷阱」。好的制度，應容許領取者逐步改善生活，福利則逐漸扣減。
現行政策下，公屋戶可買居屋，居屋業主再進一步，便須補價賣樓，放棄所有福利，不可只放棄一些福利，或轉換福利形式。由上述數據看，大部份人不願走這最後一步。
表面上，居屋只涉15%住戶，影響面不大。其實，居屋是公屋戶上進之目標，倘買居屋後再上流之機會不高，終將影響公屋戶上流之意欲，皆因公屋戶在保住福利之餘，可合法上流之途逕不多——收入太高須搬離公屋，重推租置計劃無期，綠置居規模小——買居屋是主要上流途逕。可是，每年願買居屋而遷離公屋的住戶只二千多（註2），反映現行制度下，沒足夠誘因令更多人轉換福利形式以上流。
公屋戶何以不覺得居屋吸引？一說是居屋價高，這有一定道理。以租置為例，買家同樣是公屋戶，但租置折扣率高居屋很多，金額亦小得多，結果在已推出之租置屋苑中，約八成單位已售出（註3）。以此推論，倘居屋折扣率加大，應可吸引多些綠表客買。但這只是將問題推後一步——再看租置之情況，當年以極高折扣買入單位後，一旦要補價，須補回之差額也相應大，結果租置補價比率低於居屋甚多。假使居屋折扣亦顯著加大，其補價比率勢將驟降，意味着更少人放棄福利。
有何解決方法？重推租置，改革補價制，都是有的放矢，一些論者已就此作詳細建議，在此不贅。本文則旨在探討，中短期內，倘租置不重推、補價制不改，在此前提下，還有甚麼可做，令公屋租戶或居屋業主不要怕失去福利，從而放棄上進？
必須強調，筆者認為補價制須改，重推租置有理。假設公屋可自由買賣，而且不用補地價，以效率及誘因言，可謂最優之改革方案——購入公屋猶如讓戶主一筆過領取福利，日後收入再高，也不怕失去居所，福利亦不因賣樓而遭扣減（因不用補地價），故此，他們也沒理由放棄上進。可是，租置在2005年告終，重推之議一直有，但都只聞樓梯響。改革補價也很敏感，近年居屋補價制更收緊了，放寬是反其道，暫時看是不會。由是觀之，要當局採納上述之最優方案，似乎在中短期內難見曙光。
倘沒法推行最優方案，便只能追求「次優」，這又當如何做？筆者於2018年10月號《信月》淺介了相關理論——「次優理論」（the theory of second best）——現再補充一下，並應用於當前議題上。
先重溫次優理論的內容。假設為達致政策目標，施政者須完成十項工作，若十項工作都完成，目標便完滿達致，最優政策（first-best policy）便是施行這十項目工作。可是，施政往往遇上阻滯，設十項工作中有一、兩項注定不可完成，為求次優，應否完成餘下八、九項？能完成多少就完成多少——這稱為「漸進政策」（piecemeal policy）。直覺上，漸進政策很合理，現實上也廣泛推行。次優理論卻指出，漸進政策雖不一定差，但一般言它不是次優的政策，只有在相當特殊的情況下，漸進政策才是次優。因此，次優理論認為，若最優不可達，施政便須跳出框框，不再受原先的最優方案規限。
這樣說還是有點抽象，到底次優政策當如何定？茲舉一例以說明。
設市場只有三種產品：X、Y及Z。首先，X是完全自由市場，競爭下價格等於邊際成本（P=MC），達致最有效率的資源調配（熟悉經濟學的讀者對此很清楚，不熟悉者則只須記著此原則）。另外，Y有壟斷性，且不可破除，故訂價高於邊際成本（P>MC），價格過高而產量過小，效率低下。最後，Z的價格由當局控制。在此例上，最優政策要求X、Y及Z均達致P=MC，但這注定不可能，因Y之壟斷性短期不可破除，這是典型的次優處境。
問題來了，Z的價格當如何訂？若訂於P=MC，能做多少便做多少，這是漸進政策。次優理論則認為，若Y與Z是替代品（substitutes），Z之訂價應高於MC，即P>MC。理由是，Y的產量太低，但當局沒法干預Y的訂價，唯有讓Z提價，促使部份Z的買家轉購Y，間接改善Y之低產量問題，只要改善Y帶來的效率增益大於Z提價帶來之效率損失，整體言效率還是改進了（註4）。
上例與房屋問題不直接相關，但它帶出了一項制定次優政策之常用策略：若市場有部份不能碰（Y），可考慮間接改善（透過Z），這或與最優方案背道而馳（Z之價格偏離P=MC），卻反而更好。
必須留意，這只是常用策略，非必用策略，事實上，並沒有普遍適用、必用之次優策略，這是制定次優政策之難處，為政者須按情況制定不同策略。只是，上述常用策略往往很有用，下文可知，在若干房屋問題上，這策略也適用。
回到本文焦點，在租置不重推、補價制未改之前提下，如何令公房戶勇於上流，不怕失去既有福利？
從上述分析架構看，以居屋引誘公屋戶搬離，正符合次優原理——當局不願意讓公屋自由買賣，猶如上文中Y不可碰，這時，可考慮在Z上動手腳。居屋就是Z，引入它助改善Y之低效，消減其引致之誘因陷阱，讓公屋戶有上流（至居屋）之機。
但居屋戶亦欠上流之路。再上流，便要補地價買私樓，惜補價後居屋戶套現不多，難以買私樓（甚至不夠買回同等面積之二手居屋），倘補價制不改，如何令居屋戶上流？本來，這是解不了的結，但上屆政府推出「港人首置上車盤」，若今屆政府善加利用，應可重造公房戶再上流之階梯。
首置盤現已有售，規模尚小，但日後會增多。它的定位是入息高於居屋資格，但又買不起私樓者，本來甚合居屋舊戶上流。可是，現設計不利居屋戶購置，因他們已非首置人士。此外，日後首置盤可二手買賣時，居屋戶須補地價才能買，情況與購入私樓一樣。要利用首置盤成為Z，以解Y（居屋）不能碰之困，便須放寬居屋戶購入首置盤之條件。
按現行設計，首置盤在入伙若干年後，可在補地價後自由轉讓，但沒說有人可免補價購入其二手單位，與居屋不同。其實，首置盤與居屋同屬資助房屋，合資格買家均以低於市價買入單位，何以居屋可有免補價之二手市場，而首置不可？政府或認為，不見得有合適買家，須讓他們免補價二手買首置。其實不然，居屋戶主正是合適對象，補價制令他們難以換樓，迫於死守自住單位，一生不變，若他們可免補價買首置，正可解此死局。
本來，若私樓價格與居屋相差沒那麼大，即使要補價，居屋戶或仍可勉強上流。可是，今天這差價已很大，居屋之自由市場價格（補價盤）本已低於同區私樓不少，即使不用補價，由居換私已吃力得很，倘要補價，自是難上加難。
故此，筆者認為，以首置盤供居屋戶上流，是合理方向，建議日後首置可轉讓之時，應容許居屋業主免補價購入其二手盤，令居屋戶上流有路。但他們必須在指定期內（譬如半或一年）售出所住居屋，以免享有雙重房屋福利（註5）。現行政策已容許公屋戶免補地價買居屋，筆者這提議與此道理相若，應該不致引發大爭議。
同樣進路，可以引申附帶改革如下：若租置戶願買居屋，應讓他們毋須補地價買，唯他們必須在指定時間內賣出原租置盤，以免同時擁兩間公房。當他們變成居屋戶後，日後若要換成首置盤，也應讓他們免補地價買。如此一來，公房戶上流之路線變得清晰，應可更有力鼓勵戶主向上求進。
最後，筆者認為改革毋須止於促進直線「上流」，若租置戶願換購另一租置盤，或居屋戶只想換另一間二手居屋，首置戶換另一首置盤，亦應讓他們免補地價買，此議仍可增業主誘因，努力工作，細屋換大屋，舊屋換新屋。再者，這有助建立活躍的公房二手市場，令交易量多一點，始終，市場愈活躍，便愈易吸引多些人參與買賣，令上流之路順暢些。
誠然，這提議仍不能解決，日後首置盤業主如何上流的問題，但居屋存量大而交易小，若能先解決居屋的問題，似亦恰當。而且，當公屋戶知道，上流至居屋後仍有再上流之出路，這可增綠表客入市意欲。
另一方面，要徹底解決公房戶上流之困難，促使有能者走入私樓市場，則須改革補價制，收縮私樓與公房間之價格鴻溝，但這已超本文原定範圍，筆者亦已於《信月》9月號，略述了補價制當如何改，讀者可參考。總言之，本文所議是為改革走出一步，只算是次優策略。倘最優策略可用，則當用，但倘中短期內最優政策未可用，則何防先走一小步，它不足解決所有問題，卻勝於一步不走。
總結一下，公房有助扶貧，亦助人置業，是重大利民政策，於市民言是重大福利。問題是，福利網是否有入無出，政策是否誘人死守福利，或能否激發上進心？現行政策並非不重視誘因，但可改善處仍多。本文認為重推租置，改革補價制，均有助處理誘因問題，但若這些大手術於中短期不能動，則可先動小手術——讓公房間免補地價買賣，尤其應將首置盤加入整個公房系統，製造上流階梯——關鍵是改善了誘因，故此，這雖然是小改變，卻有機會帶來大改善。
註1：截至2021年3月，已補價居屋單位約58950個，另約2370屬租置單位，資料見立法會2021年4月28日第十一題問答。據房委會年報，居屋單位總數約33萬，租置已售單位約14.5萬，故已補價單位分別佔18%及1.6%。
註2：由2015-16至2019-20年度，約1.3萬公屋戶因購置公房而遷離，平均每年約2600。見立法會2020年5月13日第八題問答。
註3：至2021年3月，租置盤未售單位佔總量之21%。見房委會年報。
註4：該例源自Lipsey, R. G., & Lancaster, K. (1956). The general theory of second best. The Review of Economic Studies, 24(1), 11-32.
註5：可參考筆者於《信月》2018年10月號之簡論，本文則提供較詳細分析，亦擴大分析範圍。
