樓價高企，「土地供應」成為火熱議題。年初，「土地供應專責小組」完成任務，如今不再是焦點。下半年，政府將公布「土地共享先導計劃」的具體內容，屆時或引發新一輪爭議。筆者希望在計劃細節出台前，以公共經濟學的角度，分析一下若干論點，供信月讀者參考。
去年十月，特首林鄭月娥發表任內第二份施政報告，提出「共享計劃」，將公開邀請私人發展商申請，藉提升其土地周邊基建，以增加地積比率，或改變土地用途。成功申請者須交出六至七成的新增樓面面積，讓政府興建資助出售房屋。
由於細節欠奉，暫難評估計劃可增加多少供應。即使如此，計劃的潛力很大，則無庸置疑。據施政報告所述，眾發展商擁有的新界農地，不下於一千公頃。過去五年，城市規劃委員會審議了20多宗改劃申請，只七宗獲批，涉及總面積約18公頃，住宅單位約2 800個，發展密度遠比公營房屋為低。報告因此說，「可見土地未盡其用」。
如何「未盡其用」呢？假設每個單位的建築面積在五百至一千方呎之間，上述七宗申請之地積比率便只有0.7至1.4倍，與一般公營房屋地積比通常在3.5至5倍間，相差甚遠。當然，即使計劃落實，亦不代表所有土地都可按3.5至5倍發展，但以千頃農地來說，即使只有一部份可改作高中密度發展，增加的供應亦必不在少。
不過，共享計劃爭議之處，不在量而在於「官商勾結」的指控。「官商勾結」問題何在呢？具體一點，應該防範的是不合理、不公平地「利益輸送」，而非任何形式的官商合作。但何謂不合理、不公平？有輿論指，政府當用「收回土地條例」購入私人土地建公營房屋。背後的理念似乎是，將三、四成的土地增值讓發展商分享，仍是不合理、不公平的。反之，收回土地，將所有土地收益歸公，才是合理、公平的。
不過，上述公平合理的理念，又是否合理？此非筆者所長，故不評論，但希望提供另一角度供讀者參考。筆者認為，經濟學之「最適稅理論」（optimal taxation
theory）可提供一些概念，幫助我們看清問題（註）。
簡單來說，在「收地」或「分享」的爭議中，有輿論認為，發展商分得愈少（0%）便愈公平，分得愈多（三、四成）便愈不公平。筆者不說贊成或否定此論，只想指出，這理念可與稅收相類比。累進稅（progressive tax）的理念是，愈富者稅率當愈高（分得愈少）。既然如此，有些人可能認為，發展商超級富足，稅率高些，分成少些，甚至零分成，也算公平。
最適稅理論不否定「愈富稅愈高」的公平理念，但同時指出，實施這理念有代價：愈公平，效率（efficiency）往往愈低下。這道理不難明白，若稅率高，工作或生產意欲便愈低下，影響了財富創造。換言之，追求公平須付出（效率）代價。不過，最適稅理論沒說不當追求公平，所謂的「最適」，重點在公平與效率間的平衡。將平衡點放在何處，始終須由社會抉擇，不同社會可有不同抉擇，不可一概而論。
可是，有一種稅率一定不是最適：大於100%之邊際稅率（marginal tax rate）。以入息稅為例，假設首五萬元年入稅率為2%，次五萬元6%，第三個五萬元10%，這些都是邊際稅率，按收入增額計，不按總額計，故年入十五萬元者，總付稅九千元，不是一萬五千（雖然邊際稅率是10%）。今假設第四個五萬元的邊際稅率是100%，這表示第四個五萬元年入全被抽去。100%邊際稅的後果如何，可謂顯而易見，既然賺十五萬與二十萬之稅後收入相同，那又何必賺第四個五萬元呢？社會少了五萬元的財富，效率低下了，但也不見得公平了。公平的稅制令能者多付稅，但100%邊際稅沒令能者多付稅——本來有人可賺二十萬元一年，今因稅高而放棄多勞，結果與能賺十五萬者付同一稅額，這有違公平原則。由此可見，100%邊際稅既無效率，也不公平，故必非最適稅。
回看土地問題，收回私人土地興建公營房屋，情況類同100%或以上之邊際稅。若把地積比率增加的部份100%撥作公營，發展商原本可建的私樓樓面不變，這猶如100%邊際稅。但若收回私地，發展商連私樓也不可建，不單享受不到增益，多年心血也付諸流水。當然，政府仍須付錢收地，但很可能以農地價作收地基準，低於發展商的購地成本。總括言，這是不低於100%的邊際稅，或者是公平的（如一些人所認為），但沒效率。
看深一層，道理也非如此簡單。再以稅收理論為例，高稅率對效率的影響，還要看供應對稅率之彈性（elasticity）而定：彈性愈小，稅率可訂得愈高。若加稅不大影響工作或生產意欲，彈性就小，加稅對效率的影響也便小，稅率便可訂高一點。舊的經濟學理論（由Edgeworth在1897年初創）假設零彈性（稅率不影響生產意欲），就得出100%邊際稅是最優的結論。
一般而言，零彈性的假定不切實際，但在土地問題上呢？支持「收地」而非「分享」的人可以這樣說：稅率高則生產意欲低，故稅率不能太高；但即使收回私人土地，土地不會減少，供應彈性是零，故無損效率。這種論點，可用稅收理論上「定額稅」（lump-sum tax）的概念作進一步解釋。
首先，不可望文生義，以為定額稅就是所有人交同樣的稅，你交$100，我交$100，人人$100。稅收理論上的定額稅不是這意思，政府仍可按不同人的不同特徵，抽取不同稅額，只要這些特徵不易改變，便是定額稅。關鍵是，即使稅額有高有低，但納高稅者不容易改變某些特徵，從而壓低其稅額。舉例言，若稅額按眼晴數目而訂，盲人可免，除非自殘，稅額難以壓低。另一例子是按身高定稅額，因身高不易控制，這也是定額稅。反之，入息是可控的，多賺少賺，往往因稅率而變，這便不是定額稅了。
最適稅理論的基本假設是，定額稅不能用。這假設合理，現實上，政府不按眼睛多寡、身高，諸如此類的特徵來抽稅。按這些特徵來抽稅最有效率，因稅額不可逃避，生產意欲便不受影響，但這不公平。一般人恐怕難以接受，不論貧富，有兩隻眼的人都只交同一稅金。
一般而言，定額稅不能用，但在土地問題上呢？支持「收地」而非「分享」的人，可能認為收地正正是一種定額稅，而且也很公平：發展商用多年功夫收購農地，投資金錢及時間不少，如果明知開拓的土地會被收回，他們一開始便不會花心機收地。不過，今時今日，心機已花，政府即使收回，集合了的土地也不會跑掉。因此，收地是一種定額稅，對效率無損。另一方面，發展商在農地建住宅，市民或認為是暴利，故即使歸公，也不失公平。
上述論點可接受嗎？筆者無法評論向發展商收地是否公平，但可評論收地帶來甚麼效率損失。
土地的性質很特別，它不會跑掉，但不代表不投資（金錢、時間）便可使用它。毫無疑問，已集齊了的農地不會跑掉，但將來的呢？發展商多年來蒐集得的農地若被收回，他們以後都不會做同類投資了，這不算效率損失嗎？另一方面，經多年併購，新界可供開拓的區域或已所餘無幾，即使日後發展商不再併購農地，可能也不要緊吧？故此，也不能說收回土地的效率損失必定很大。
一正一反，哪倒底收地的效率損失大還是不大？筆者認為，還有一點必須考慮，就是政策有否動搖投資者對產權保障的信心。畢竟，收回土地屬強迫投資者交出產權，若今天可施諸農地上，明天可否施諸其他項目上？私人企業、股份可否被公有化？以多大的理由才可以？最重要是，若因農地可被收回，引發投資者預期，其他類別的項目也可能被收回，投資者將裹足不前，這對效率的損害便難以估計。筆者不是說，投資者一定有這預期，一定會裹足不前。收回土地之條例，不是新增事物，政府收回土地之事，也不是今天才有，只是以往應用範圍較窄，不太影響私人投資，今天若加闊範圍，政策明顯改變了，這對預期的影響，實在不易估量，卻不容忽視。
目前在「收地」與「分享」的爭議中，討論焦點在於應用「收回土地條例」的法理基礎或難易上。筆者不是專家，對此無庸置喙。但以公共經濟學的角度看，政策要在公平與效率間取得平衡，稅收如是，土地亦如是。我們不可能忽視公平（否則何不抽眼睛稅？），但也不能忽視收回土地帶來的效率損失。在後者方面，筆者的感覺是坊間沒多作討論，盼本文可引發多些思考。
註：本文所述之稅收理論概念，可在一般的大學教本找到，譬如Harvey Rosen及Ted Gayer合著的Public
Finance。若希望參考較技術性的材料，可閱Piketty, T., &Saez, E. (2013). Optimal labor income taxation, Handbook of public economics (Vol. 5, pp. 391-474). Elsevier.
