次優理論源於聶時(Richard
Lipsey)及蘭卡斯特(Kelvin
Lancaster)在1956年發表的一篇論文，時隔六十多年，但它的重要性不減。今年五月，學術期刊Pacific Economic Review (PER)刊登了有關次優理論的特稿，其中，加拿大經濟學家Robin Boadway介紹了該理論在經濟學上之多項貢獻。另一方面，大名鼎鼎的Dani Rodrik也曾以此理論為根基，著書探討經濟改革的藥方。由此可見，次優理論在經濟學界甚具份量。但是，在同期PER，筆者亦發表了一篇論文，指出本科經濟學教材甚少提及次優理論，有些教材甚至全沒提及它，該理論在教育上的影響甚微。這情況自然極不理想。筆者認為無論在教界或大眾層面，都應多多推廣這理論。
次優理論關乎政策制定，試簡介如下。假設為達致政策目標，施政者須完成十項工作，若十項工作都完成了，目標便完滿達致，是為最優(first best)。而最優政策(first-best policy)便是施行這十項目工作。可是，施政往往遇上阻滯，十項工作不能全部完成。次優理論所關注者，就是若有任何一項最優條件不能達成，如何才可達致次優？比如說，十項工作中有一、兩項注定不可完成，為求次優，應否完成餘下八、九項？能完成多少就完成多少——這稱為漸進政策(piecemeal policy)。直覺上，漸進政策很合理，現實上也廣泛推行。聶時及蘭卡斯特的貢獻在於，他們以嚴謹的理論推翻了這直覺。他們發現，一般而言，漸進政策非次優。其他學者往後有更多研究，確認只有在相當特殊的情況下，漸進政策才是次優。
光說理論太抽象了，筆者講課時，往往以下述三例說明(都是文獻內常用的例子，可參見附註)。
一、自貿區。經濟理論指出，自由貿易對參與國造成大利益，但現實上，全面自貿往往未能達成。這正正是一個次優政策問題：全面自貿是最優，但不可行，有些國家不參與自貿(有關稅)。那麼，只與一些國家進行自貿，成立所謂的自貿區(類似歐盟、北美自貿區等)，又是否次優呢？能完成多少就完成多少——根據次優理論，這可能是得不償失的。實際上得失多少，當然還須另行計算，但次優理論警告我們，除非真的有全面自貿，否則不可隨便認為，多點自貿就必定好了。
二、自由競爭與壟斷。經濟理論指出，自由市場競爭對經濟造成大利益，但現實上，全面自由競爭往往未能達成，總有個別行業具壟斷性。這正正是一個次優政策問題：全面自由競爭是最優，但不能達致，個別行業具壟斷性，亦難以破除壟斷，規管也受一定限制(譬如受合約所限)。那麼，只規管一些能規管的行業，或局部地引進競爭，又是否次優呢？能完成多少就完成多少——根據次優理論，這可能是得不償失的，或者說，有時這是對的，有時這是錯的，何時對錯須另行評估，不能先入為主。
三、劃一銷售稅率。經濟理論指出，徵稅改變了不同商品間的相對價格(relative
price)，造成扭曲(distortion)。如果一定要徵稅，最優方法是對所有物品(goods)以劃一稅率徵收，令徵稅不改變物品間的相對價格，不會特別鼓勵或阻礙使用某些物品。但是，對所有物品徵收單一稅率，往往是不可行的，政府不會或不能對閒暇徵稅。這正正是一個次優政策問題：對所有物品以劃一稅率徵收是最優，但不能達致。如果只對商品(commodity)徵單一稅，還是會造成扭曲，就是過多地鼓勵閒暇。因此，次優稅並不等同劃一銷售稅率(uniform commodity tax rate)，反而可能支持差別稅率(differential commodity tax rate)。
在現實世界，施政每多阻滯，最優政策難以完滿完成。由此可見，次優理論適用於大部份政策。再者，次優理論違反直覺，並非不學自明，故施政者不得不特別在意。以上三例，都是典型的經濟學問題，但讀者若非經濟本科，仍可能缺乏相關的背景知識，筆者就此轉至房屋問題，即使讀者沒太多經濟學知識，仍應可明白。
話說回來，次優理論現實意義雖大，但其應用難處在於，不容易斷定一些限制是持久的，還是可爭取放寛的。最優政策之不能達致，在於這些限制(令十項工作中有些不能完成)。如果限制持久不能破解，我們便應尋求次優，但若可在短期內破除，便應追求最優(完成全部十項工作)。在香港的房屋問題上，這種不同的取態，對政策制定極具影響。
香港房屋問題的一個死結，源於公、私營房屋的並存及互動。公營房屋長期供不應求，與私樓不足及昂貴有關。市民買不起私樓，往往轉向公營，包括申請新建屋屋，及在居屋二手市場購買。但是，居居二手市場流轉不足，沒法疏導大量置業需求。流轉何以不足？原因很簡單，基於補地價的制度，居屋業主賣樓後難以買回同等質素之居所，遑論改善生活，那又何必賣樓？假設一間居屋現市價500萬元，但要補價150萬元，無論業主賣給白表買家(免補地價)或自由市場買家(須補地價)，都只能實收350萬元。由於賣樓後不能再以受資助人身份買入另一居屋，這位原居屋業主便須付岀500萬元，才能買回同等質素的私樓或居屋(自由市場)，在居住享受上白白失掉150萬元的價值！由此可見，除非有很特殊的理由(工作上、財務上、年齡上)須賣樓，現制度下極度鼓勵死守現有居屋不賣，造成流轉不足。
讀者可能認為，現有居屋無論賣不賣，整體供應都沒多了，與現今房屋問題無關，其實不然。居屋屬中低檔樓宇，正是首次置業人士所需，至於現有居屋戶，則未必最需要這種樓宇，但因補地價令他們不願或不能換樓，需求錯置下，兩者皆有不滿。假使現有居屋戶可順利搬到高一檔次的樓宇(譬如補價制度改變了)，讓其中低檔之居屋在市場放售，首置人士便多了選擇，亦無須蜂擁申請新建居屋。由於中低檔樓放盤量多了，樓價可舒緩，高一檔次樓宇則可能貴了，但這勝於現況，讓壓力集中於低檔樓上。此其一。
其二，市場的好處是各取所需，現行制度卻對此大有阻礙。假設一對夫婦現居於市區居屋，現值650萬元。退休後他們願意搬到新界，同等質素的居屋現值500萬元。可是，出售現居後他們只能套現455萬元，不划算故亦不打算搬遷了。對他們來說，住市區與新界分別不大，新界可能更適合，簡單假設，對他們言，650萬元的樓其居住價值等同500萬元。但制度不鼓勵遷移，住於現居其實浪費了150萬元的居值。相反，一對年輕夫婦可能被(樓價)迫於住在不方便的新界區，即使他們願多付100-150萬元搬到市區，但因退休夫婦的例子多的是，他們便找不到合適合價的單位，交易不成，雙方都不能各取所需。
上述兩點，無論土地或房屋供應多寡，都應該解決。當然，若土地供應充足，流轉的問題自然相對輕微，土地供應不足，則流轉問題更形突出。此外，上例環繞居屋流轉，其實在公屋流轉上，原理大同小異。總括言，一旦現有公、居屋單位流轉不足，本來可在現有公營市場上疏導的需求，都沒法疏導，所有壓力便只集中在新建公、居屋上，政府唯有不斷加建公營房屋，但因供應不容易大增，最後各方都不滿。基於此，一直有經濟學者提出種種方法，以增加公營房屋之流轉，包括公屋私有化、改革補地價制度等。
可以說，增加流轉，讓公營房屋走近自由市場，是向最優政策邁進，能做多少就做多少，這看似是合理的政策。問題是，某些政策障礙是長期不可清除呢？還是可透過勸說而一一清除呢？比如說，先讓公屋私有化，再進一步清除買賣上之阻礙，這是漸進地走向市場化，用經濟學的角度看，自然很合理。但現實是，政府在2002年決定不再加售公屋，此後私有化不再被認真考慮。另一方面，有不同改革居屋補地價的建議，包括鎖定補地價在初售時的水平，以免日後補價水漲船高，令業主因高額補價而不願賣樓。這些建議對增加流轉很有幫助，值得支持，但最終沒被特首林鄭月娥採納。問題是，應該視此為暫時不被接納，繼續勸說，能做多少就做多少，還是認為某些改革方案已達紅線，再改的機會不高呢？如果我們判斷是後者，便應轉而追求次優。
這個問題不容易下定論，但筆者傾向相信改革已近紅線，即是說，政府在相當長期內，不願再私有化公屋，也不願改變現有補價方式。原因一言難盡，筆者的判斷也不一定對，但看著幾十年來房屋政策的轉變，大改革實在不多。說改革已近紅線，因為上述增加流轉的建議，往往被視為讓人可透過資助房屋賺錢。筆者不這樣看，但與朋友談論間，或看報章媒體上評論，還是以不諒解居多，恐防放寛措施令公、居屋被濫用。如此民情下，政府又會否認真考慮放限以增流轉呢？筆者並不樂觀。
若轉而追求次優，則政策又當如何制定？這仍須多作研究，但其中一個路向應是，活用現行公營房屋資源，在不改補地價及私有化公屋的前提下，增加流轉。其中一個方法，就是利用即將新推的首置上車盤。這種定位在居屋上私樓下的物業，正好為居屋業主不能向上流提供一個機會。由於私樓與居屋樓價相差太大，而居屋轉售及補地價後，業主所餘根本難以買入私樓，令居屋成為流轉的死結。可是，首置樓市值不及一般私樓，如果政府容許居屋業主，免補地價購入二手首置樓(入伙若干年後)，他們便能負擔，也應有興趣上流。條件是，居屋業主必須在指定期內(譬如半或一年)售出所住居屋，以免享有雙重房屋福利。
筆者這提議，針對居屋私樓間已不能順利流轉，故希望能製造公營房屋間的流轉，方法雖非最理想(非最優政策)，但當勝於現況，也與現行政策，容許公屋戶免補地價買居屋，道理相若。最後，住戶仍只在公營房屋間流動，若不補地價，仍沒能在自由市場上賺取樓價市值，相信可釋濫用之慮。當然，這只是筆者之粗略提議，細節有待斟酌，但既然首置盤尚未推出，離首批入伙時日更遠，細節確實待定，故不妨提出此議，望有助刺激施政者之思維。
註：首二例在Lipsey and Lancaster的論文已有採用。第三例實更早於該論文，由I.M.D. Little在1951年提出，當時尚未有次優理論，但Lipsey and Lancaster有追認這是次優的例子。
參考文獻
- Boadway, R. (2017). Second‐Best Theory: Ageing well at Sixty. Pacific Economic Review, 22(2), 249-270.
- Lipsey, R. G., & Lancaster, K. (1956). The general theory of second best. The Review of Economic Studies, 24(1), 11-32.
- Little, I. M. (1951). Direct versus indirect taxes. The Economic Journal, 61(243), 577-584.
- Rodrik, D. (2008). One economics, many recipes: globalization, institutions, and economic growth. Princeton University Press.
- Woo, W. C. (2017). The Way We Teach Public Economics: A Rationalization Using the Theory of Third Best. Pacific Economic Review, 22(2), 229-248.
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