預算案可以為市民做甚麼？

財政預算案將於二、三月左右宣讀，「有沒有錢派呢？」、「有沒有退稅呢？」，屆時難免仍是大眾焦點。事實上，派錢或退稅在近年變成常態，無論經濟順逆都派，可是，若錢在政府手很有用，又何必派回給市民？若否，當初又何必多抽稅？這涉及公共理財的基本原理，不妨在預算案宣讀前，討論一下這些經濟學原理，否則在預算案公布後，大家只著重措施之細節，必無暇思索大方向、大原則之事。 
        首先，用宏觀經濟學（macroeconomics）之角度看，政府在市旺時抽多點稅，在市弱時派多點錢，原則上有助穩定經濟，減少波動。但宏觀調控不易做，如何做才好？不做是否更好？這問題很複雜，筆者無意在此討論。 
        此外，錢一抽一派，好像很無聊，又耗行政費，卻有助收入平等（equality）。譬如說，無論交稅兩三千或兩三萬，甚至不用交稅，每人一律派五千，那派錢後收入便較均等。促進平等是政府功能之一，不是說所有人收入要完全均等，但很少人反對多點兒平等。可是，個人力量小，難以促進平等，故需政府出手。 
        由此帶出一重點——有些事由政府做較易，由個人做近乎不可能，以公共經濟學的角度看，預算案的錢應用在這些地方。關鍵是，政府須做些甚麼？多點房屋、教育、基建，還是用來幫中小企？多少才算合適？

錯不了的答案是，政府應以人民福祉為依歸，倘有益於社會福祉，則多做，若多做了反有害，則少做。 

但何謂福祉？很抽象，故政策往往用數量指標為依歸，公屋輪候要縮短到3年，大專學生比率要有60%，乃至GDP升多少，如此等等。可是，按這些指標施政，是否必有益於福祉？別忘了，資源有限下，政府多做一事，必少做了他事，建屋一定要快，則必有他事做慢了，一加一減、一快一慢下，整體言是否必定好了？ 

上述帶出公共經濟學之兩個分析角度——以福祉為依歸者是welfare analysis，以數量指標為依歸者是non-welfare analysis。福祉是最終目標，但按數量指標施政才可行，雖然按指標做事不一定有助福祉，卻別無他法，只好多加留意，莫讓兩者大幅偏離——這看來很有道理。不過，公共經濟學不這樣看。 

一般言，公共經濟學皆以福祉為分析起點，較少用non-welfare analysis。但福祉又不可簡單度量，怎去分析？山人自有妙計，當中有大智慧在焉。

首先，社會福祉容或不可度量，但必與個人福祉相關。若政策改善了一些人之福祉，且沒人因而損失，則社會福祉必改善了，經濟學稱為「帕累托改進」（Pareto improvement）（註1）。 

倘不可能作「帕累托改進」，則達到了「帕累托效率」（Pareto efficiency）之境況，簡稱效率。經濟學重視「效率」，非指「多快好省」一類之效率，指的是不可「（帕累托）改進」之境地。 

可是，每個人有不同取向及價值觀，政府難以掌握，如何得知個人福祉有否改善，可否再改善？是否要做民調？不是說民調也不一定準嗎？於此，經濟學用很有智慧的方式處理這難題——每個人都會為自己福祉而做事，倘個人福祉可再改善，他們自會改善之，關鍵在於有沒有一些障礙，令他們沒法為己求取最大福祉。政府須做的事，就是去除這些障礙，它毋須知道每個人喜歡甚麼，不喜歡甚麼。 

當然，甚麼是「障礙」，箇中有大學問焉，「福祉經濟學第一定理」（The first fundamental theorem in welfare economics），正為此劃出界線。 

經濟學者在研究院都唸過「第一定理」（註2），唯研究院課程只著重其數學證明，旨在證立在一定假設下，市場必然是有效率的。這些假設用數學方式表達，往往被視為純技術性。但認真看，這些假設排除了下列一些情況，正正是效率之「障礙」。 

首先，任何壟斷力量都是「障礙」——競爭不足下，價格較高，驅走低價買家，令福祉比競爭市場低。若非處於「完全競爭市場」（perfectly competitive market），總有些「障礙」，總會有改善福祉之空間。 

其二，有些東西為大眾所需，但難以或不會由個人付費購買，如街道、路燈之類，屬「公用品」（public good），可由多人共享，也難以阻止他人享用。這些東西，若要個人付費買，然後讓所有人共享，不化算，少人願做，甚或沒人做。若由所有人團購，即政府買，則可行，所有人的福祉亦可提高。 

其三，凡事皆有代價，惜有時代價非全自負，得益非當事人獨享，譬如汚染製造者沒為染害負責，有些科研貢獻提升了社會生產力，但未受專利保障，這便涉及「界外效應」（externality）。若代價非自負，有些人多做了有損（他人）福祉之事；得益非獨享，有些人又少做了有益（他人）福祉之事；倘由政府介入，防礙「做多了」之事（罰排汚者），促進「做少了」之事（奬勵創科），則可提高總體福祉。

如上所述，「第一定理」說的是何時市場有效率，但「何時」才是重點，找出「障礙」才是重點，這正正為政府當做甚麼提供答案——「除礙」。

由此可見，「第一定理」很重要。可是，經濟學本科生往往沒唸過它。必修科微觀經濟學（microeconomics）把這定理放在最後一課，通常沒時間教。公共經濟學或公共理財（public finance）把這定理放在第一課，必教，但公共理財非必修科，香港之大學又很少開此科（雖然筆者有開），一般唸過經濟學之人（中學生，甚或大學本科生）都未必聽過此定理，不知道「障礙」是重點，「效率」非必然。故此，筆者才不厭其煩，反覆就此說明。 

話說回頭，政府既當以人民福祉為依歸，故須重「帕累托效率」，去除效率障礙，錢應用於此，按此標準，我們的預算案有否達標？也不差。例如，政府大量投資於基建，而基建多屬公用品，這做對了。教育及科研帶來正面界外效應，應加資助。破壞環境帶來負面界外效應，應規管，或寓禁於徵。房屋呢？這較複雜了，需另文再談。可是，政府支出仍有不少爭議，又有沒有道理呢？ 

其中一個爭議點在於量——即使基建有需要，但會否過多或過少？從效率的角度看，基建成本不菲，不一定愈多愈好，還要看需求有多大。問題來了，私用品（private good）具排他性，付費才可享用，需求有多大較易知曉——賣方只須看有沒有人出錢買，有則有需求，沒有則否。可是，公用品往往須由政府提供，不另收費，沒法知曉有沒有人出錢買，遑論出多少，政府唯有依賴專家估算需求，但「估算」始終是「估算」，爭議在所難免。 

另一個爭議點在於分配。這問題很難免，即使是公用品，說是可共享了，卻仍有利益分配的問題。例如社區美化，區內人雖可共享，但有些人很喜歡，有些人不欣賞，認為錢不值得花，未必沒爭議。公用品尚如此，其他自不待言，例如向汚染物徵費，付費多者自然不喜。 

這裏有一點須弄清，上言「帕累托改進」，不是說沒人受損，只有受益嗎？何以為效率而徵費會有受損者？ 

這涉及不少人對效率之誤解。簡單言，設有兩個人分10粒金，毎人皆只顧自己所得，則無論分成是9:1、1:9、8:2、5:5，諸如此類，皆有效率，但若把一粒金丟掉才分，則屬無效率。何解？因為把丟掉的金粒分給任一人，皆可令有人得益而沒人受損，是「帕累托改進」，故丟金是無效率。倘沒浪費，則無論如何分，一旦改動（例如由7:3改成6:4），總有人損失（由7而6者，損1金），若無法「帕累托改進」，便都是有效率的分配。由此可見，效率重在沒浪費，不重如何分配（註3）。向汚染者徵費猶如把分配由3:6改成2:8，汚染者受損（由3至2），但3:6有浪費，2:8則否，故後者才是有效率的（註4）。 

明乎此，應知政府為效率而定之政策，乃事有所需（為福祉、為免浪費）。再者，效率與分配是兩回事，促進前者更可能損害平等，政府必須作出取捨，爭議在所難免，唯有多加解說，別無也法。 

不過，也不是說爭議既不能免，就都沒道理。政府還需檢視，是否錢都用在當用之處，有些事由私人做勝於由政府做，倘由政府代行，反而有損福祉。

另一方面，有些事當由政府做，可能是爭議較大吧，政府仍未做。舉例言，醫保、退保，一般言都有政府介入，但政府現時少有介入，預算案便應為此籌謀。筆者在《信月》2021年12月號介紹了退保之有關理論，問題出於「惡性選擇」（adverse selection），令年金一類退保產品不夠普及，若政府不介入，一般人較難為退保作最妥善安排。政府現已就此研究，是好事。不過，惡性選擇亦令醫保產品不夠普及，當然細節與年金不同，道理卻相若。現行之自願醫保方案，與全面醫保相差甚遠。當然，現方案亦推出未久，但往後到期檢討之時，應多加考慮保障高一點之方案。 

總括一下，有些事由政府做才可，由個人做難，促進平等及效率，正是此等事兒。政府非無事可做，但做得對否，做得好否？仍可檢討，仍可爭議。又抽稅又派錢，不一定無聊，這可增進平等，穩定經濟。當然，政府若有餘錢，又暫沒大項目須做——而市民永遠須用錢——這時，把錢退回市民，亦是好事。長遠言，政府倒要檢視一下，在其職能下，倒底有多少事須做，有些甚麼事不應再做。 

 

註1：帕累托（Vilfredo Pareto，1848-1923）是意大利經濟學家，他原創了這些概念，故名。 

 

註2：既有「第一定理」，自亦有「第二定理」，否則毋須標明是「第一」。「第二定理」關乎市場分配之公平與否，也很重要，但本科生學過的更少，在此無法詳述，日後有機會再談。 

 

註3：若放寬這假設，各人不單顧自己，也關顧他人，情況便複雜得多。舉例言，9:1不一定有效率，分得9之人或因他人分得太少而痛心，寧可讓後者多分，故認為8:2較9:1好，後者則因多分而脫貧（由1至2），也較高興。今兩人皆喜，有「帕累托改進」，則9:1雖無浪費，卻仍是無效率的。同樣道理，8:2也不一定不能改進。不過，人雖有關心他人之時，但只顧自己之時或較多、較強烈，尤其在市場交易之時，故假定各人（大體上）只顧自己，亦非不現實。「第一定理」亦以此假設為前提。 

 

註4：汚染徵費前之利益分配是3:6，徵費後之分配是2:8，這些數孛，當然非實數，只是用以說明徵費可改善效率。何以徵費可改善效率？簡單言，設工廠不須為汚染負責，生產帶來利潤及汚染，那廠商自會一直生產，至無利可圖為止。若多生產利潤加速上升，增產必有利可圖，若是無利可圖，當是利潤增速下降，直至降為零。換言之，當工廠快將達無利可圖之時，增產之利潤不高（降速），不增產失掉之利潤很少。徵汚染稅令工廠放棄一點生產，放棄不高之利潤，但為他人帶來大福祉（減染之益），這猶如要工廠之得由3至2，但他人可由6至8，得大於失，故徵費有益於社會福祉及效率。 

 

強積金變年金？退保之經濟學

勞工及福利局局長羅致光在九月底提出，考慮將強積金（MPF）轉化成年金（annuity），十月，施政報告亦明言會探討如何鼓勵轉化，其後，政府再澄清，不會強制推行。從經濟學的角度看，這議題有趣，不妨討論一下。 

強積金轉年金，倘只自願推行，讓市民多一選項，這沒甚麼好爭議。但若純粹自願，於退休保障上有不足，否則政府不需就此費神。一般言，經濟學很重視自願交易，但於退保事宜上，亦發現純自願引伸一定困難，不可不察。 

何解？須先說明一事——年金保你一世有收入，但錢從何來？以公營年金計劃為例，若一男性投保人在65歲交付100萬元，以後每月可獲5800元，直至身故。由此可見，錢來自保費100萬元及其投資收入。但問題沒那麼簡單。 

首先，投保100萬而月派5800，一年下來，已近7萬元，派發率近7%，錢從何來？若年金計劃把100萬投資生利，並獲回報率7%，那自然可年派7萬，但要保你一世，7%必需是長期回報率，在三、四十年內長期保持，這很難做到。所以數字背後應有另一番計算。 

可是，年金計劃之精算師如何算出「投100萬月派5800」，外人無從得知。今為說明，下文須作出一些假設。必須留意，下文所涉例子，旨在解釋問題所在，絶不反映年金精算師所用之假設，甚或其推算方法。 

今仍以投保100萬為例，年金在首年便派近7萬，為派這筆錢，可供投資生利的款項只餘約93萬，非100萬，這筆錢將交給外匯基金投資（註1），投資收益會發還年金計劃，再由計劃派給年金投保人。由於年金之月派額是固定的，外匯基金有需要提供一固定回報，否則無法保證固定月派。 

今假設外匯基金承諾了，為年金計劃提供之回報率定在4%，那上述之93萬元可在明年得逾3.7萬收益（93萬之4%），這不足支付明年近7萬元的派發，其差額超過3.2萬，須在93萬元本金中扣除，餘下不足90萬元，可再投資生利，再得收益約3.6萬（90萬之4%），也不足支付後年7萬元之定額年金，仍須動用本金派給投保人。 

如此類推，本金年年下降，年金年年固定，總有一天本金用盡。按上述假設（65歲投保，回報率4%）計算，在投保人近85歲時，本金便用盡了，若投保人此時身故，計劃剛好收支平衡。但倘投保人仍健在，年金仍要派，那計劃便入不敷支，虧本了。 

年金計劃會否虧本呢？以65歲男士言，預期壽命是85歲（註2），故在上述假設下，不會虧本。問題是，買年金的人平均壽命是否85歲？ 

若全港65歲男士都買年金，那投保人的平均壽命便是85。不過，計劃是自願的，不可能全港65歲男士都買。在自願參與下，哪些人較有興趣買？答案是較此長命之人。 

當然，沒有人知道自己何時去世，卻總有一點認知。設一人在65歲時已有頑疾，醫生亦預期他一、兩年內過身，那他應該沒興趣買年金。相反，有些人在65歲時仍沒病痛，預算多活20、30年不難，甚至更長，那他便較有興趣買。雖然65歲男士之預期壽命是85歲，其實有些人67歲已歿，有些卻活到90，若買年金之人以後者為主，則投保人的平均壽命，理應高於整體平均數，比方達87、88，那計劃便虧本了。 

必須再次強調，以上之假設數字，不一定反映實況，但例子有助說明，年金一類產品何以會出事——經濟學稱該問題為「惡性選擇」（adverse selection）——年金的派發率一經定下，總有人覺得吸引，但亦有人嫌低，而認為吸引的人應該是較長壽者。問題是，計劃內愈多長壽者，虧本機會愈大。由此可見，自願交易反而不利計劃永續。 

話說回來，計劃虧本之機會，是否真的很大？似亦不然。據過往實績，外匯基金長期投資回報率可逹4.8-4.9%，應可向年金計劃承諾高於4%之回報。假設年金計劃每年可固定收取4.8%投資收益，但月派仍是5800，在收入多了而派發不變下，本金亦將較遲用盡。按新假設計算，即使投保人活到87歲，年金計劃仍沒虧本之虞。因此，即使惡性選擇出現，致投保人比社會平均長者（85歲）長壽，只要不長壽很多（87歲），計劃仍可收支平衡。 

這又帶來了另一問題——買不買年金是自願的，各人的盤算雖不一，但買的人當希望保險金不變，而月派多些。月派若不高，願意買的人便少。年金計劃推出三年來，投保人不算多（註3），至少與全民投保相距甚遠，靠它解決社會之退保問題，無異緣木求魚。如何令多些人買？若調高月派，可增年金吸引力，但這又增加了年金計劃虧本的風險。今設計劃每年可獲回報4.8%，則即使月派6100，以同樣方式計算，若投保人活到85歳，計劃仍可收支平衡，但別忘記，買的人以長壽居多，投保人平均壽命長於85的機會不小——這是惡性選擇的後果。一方面，高月派增虧本風險，另方面，低月派又未能吸引更多人投保，誠是兩難。 

有說年金認購反應不熱烈，皆因一般市民頭寸不多。就現況言，這或許對，但若干年後，他們已屆可領取公積金之年時則不然。強積金推出至今只約二十載，而且可用以「對沖」長服金或遣散費，市民覺得自己強積金的錢不多，也不出奇。不過，強積金已多作改革，取消「對沖」已事在必行。其實，即使月供不多，只要上述改革都落實，強積金滾存20、30年，金額已不菲，再20年後，屆時全部退休人士皆供款近40年，在65 歲之年管有100萬，絕非天荒夜談，未雨綢繆，思考如何將款項轉化為可持續之收入，如年金之類，非無的放矢。 

讀者或仍有疑問，若我65歲時有100萬退休金，我可以自行投資生利，或買年金，又干卿底事，為甚麼要引導我，乃至迫我買年金？首先，投資與年金不同，年金是保險產品，無論投資環境順逆，月派是固定的，至身故方止，這是真正的退休保障，投資則否。再者，如上所述，惡性選擇下，年金計劃有虧本之憂，果如是，這便非個人選擇問題，而是一部份人之自願選擇，令大部份人買不到合適保險，難以保障自己，故政府有責任引導多些人買，令計劃可持續下去。 

或曰：長者平均壽命仍不斷增加，今天是85，但十年後或已更長壽，故年金始終要虧本，即使多人買，也沒法扭轉敗局，又何必多推廣。這不確。雖然，人均壽命一直上升，但上升軌穩定，非不可測。若可測，則只需定期檢討，把新造年金之月派與新的預期壽命掛鈎，計劃便可持續。問題始終是惡性選擇，即使月派調整至新的預期壽命，願投保之人還是會比新的平均壽命長命，這才是計劃可能入不敷支之底因。 

以上所言，可謂經濟學就退保問題上之基本論述（註4）。表面看，自己退休自己儲錢，很符合市場規律，但若沒有政府幫一下，年金一類退保產品無法普及，或因月派不夠高而問者寡，或因虧本而供應乏，就是不理想。當然，若制度上已有全民退保，年金乃非必需，但倘沒全民退保，則可就強積金轉年金動一下腦筋，讓它轉化成近似退保的制度。 

如何引導轉化？最簡便之法，當然是硬性規定強積金轉年金，那便近乎全民退保，但政府已說不會。羅致光局長表示，可參考公務員退休金的做法，退休時只可提取25%或50%，餘額轉為年金。這半自願之法仍有一問題，一方面，一半或以上之強積金自動轉年金，不受惡性選擇之影響，餘下可提取部份，或有人提取多些，有人少些，哪少提之人是否相對長壽？長壽多少？這些數據，有助衡量惡性選擇是否存在，或有多嚴重。今計劃未推行，自然沒這些數據，但公務員退休金既有類似機制，政府可參考這些數據，並詳加研究，以助其設計全民半自願年金計劃。 

此外，經濟學最近流行之「輕推」式干預（nudge），政府也可參考。輕推之重點就是不強迫，但將訂立「預設選項」（default option），若市民不主動更改，預設方案便自動推行，市民往後倘不喜預設方案，仍可隨時更改，不另作阻撓。實踐證明，市民很少更改預設選項，至少在初期不會改，若政府擇優而訂之，可引導市民選取有利方案（註5）。現強積金之「預設投資策略」（DIS），即為一例。 

故此，政府不妨定下預設選項，市民若不主動更改，65歲時強積金便自動轉為年金，但市民仍可隨時提取全部或部份金額。如此一來，至少在政策推出首一、兩年，好一批市民買了年金，享受定額月派，這些經驗，將在全民閒話中流傳，即使沒買年金者，也可在朋輩中得知年金為何物，勝於政府多費唇舌解說。在不少地方，全民退保早已推行，一般人亦「明白」其為何物，但於香港言卻是新鮮事。不是說概念難理解，而是沒能「感受」其好處或弊端。倘其真箇好，又有一大批人「感受」到，則日後若再加一點引導，減一點自願，也較易為一般人接受。 

據強積金局之季度報告，至2021年首季，全港3.61百萬僱員中，強積金佔76%，其他退休金（如公務員）佔11%。故此，一旦強積金轉化為年金，已為近四成人口建立了退保，雖未夠全面，但與現況比已大大進步。其他人包括非工作人口（如主婦），須由家人為他們作籌謀。此外，其他退休金亦未必以年金方式領取，這些人之退休生活亦未受保障，他們可以買年金，亦可不買，情況猶如強積金不一定轉化為年金。故此，若要為全民建立保障，政府還須思考下一步，如何引導這些人也買年金。強積金轉年金，可算是邁出了第一步，卻非最後一步（註6）。 

 

 

註1：可參考金管局「匯思」專欄所述，見2018年9月20日《自製長糧 退休無「憂」》。

 

註2：可參考香港年金「老劉筆記」專欄所述，見2018年7月30日《長壽風險》。

 

註3：至2021年3月，逾1.1萬人投保了78億年金，見立法會提問https://www.info.gov.hk/gia/general/202105/12/P2021051100590.htm。

 

註4：這些論述可見於標準敎材，譬如Harvey Rosen之Chapter 12, Public Finance，或Joseph Stiglitz之Chapter 16, Economics of the Public Sector。Jonathan Gruber則指出，傳統上，惡性選擇是強制性退保的理論基礎，但他認為，政府真正推行退保之動機是家長主義，可參其Chapter 13, Public Finance and Public Policy。

 

註5：見Thaler, R. H., & Sunstein, C. R. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Penguin Books. 

 

註6：篇幅所限，本文只着重介紹強積金轉年金之需要，沒探討轉化帶來之問題。不過，政府自當就此有所研究，才會推行轉化方案，反而，市民有必要明白轉化因由。為大眾教育計，本文偏向介紹這方面。